北京市统计登记（单位）办法
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北京市统计登记（单位）办法
北 京 市 统 计 局 文 件
京统发[2002]56号
关于印发《北京市统计登记（单位）办法》的通知
各区、县统计局，各开发区，市属各局、总公司及中央在京综合单位：
根据《北京市统计管理条例》的规定，为加强对统计登记（单位）工作的管理，现将《北京市统计登记（单位）办法》印发给你们，并于2002年4月25日起施行。
北京市统计登记（单位）办法
第一条 根据《北京市统计管理条例》（以下简称《条例》）的规定，制定本办法。
第二条 凡本市行政区域内的国家机关、社会团体、企业事业单位、其他组织和个体工商户，均须依照《条例》和本办法办理统计登记。
第三条 市统计局是统计登记工作的主管部门。市和区、县统计局按照统计工作管理职责，分级负责统计登记和管理。
市统计局负责直报部门所属单位的统计登记。市统计局也可以委托有关直报部门，负责该部门所属单位的统计登记。
区、县统计局负责注册地在本行政区域内的单位和个体工商户的统计登记。注册地与经营地分离的登记单位，由注册地统计局向该登记单位经营地统计局提供有关登记资料，登记单位应当在30日内与经营地统计局建立统计工作关系，履行统计报表报送义务。
第四条 办理统计登记的单位，应当提交下列申办材料：
（一）国家机关、社会团体、事业单位的批准文件或者批准证书及组织机构代码证书；
（二）企业的法人营业执照或者营业执照及组织机构代码证书；
（三）个体工商户的营业执照；
上述单位和个体工商户除提交证件或者证明外，还应当提交《统计登记单位基本情况表》。
第五条 市或者区、县统计局对统计登记单位提交的有关申办材料予以审核，并核发《统计登记证》。
第六条 已办理统计登记的单位，其单位名称、法定代表人、隶属关系、经营范围和经营地址等变更，应当在变更之日起30日内，到原登记的统计局办理变更登记。
经营地址跨行政区域变更的，按照本办法第三条第三款的规定办理。
已办理统计登记的单位注销的，应当在注销之日起30日内，到原登记的统计局注销。
第七条 《统计登记证》每3年更换一次。已办理统计登记的单位，自市统计局发布换证公告之日起60日内，持《统计登记证》，到原登记的统计局办理换证手续。
第八条《统计登记证》由北京市统计局统一印制。
《统计登记证》遗失或者毁损，应当出具单位证明，自遗失或者毁损之日起30日内，到原登记的统计局补证。
第九条 对违反《条例》和本办法规定的单位，由市或者区、县统计局责令限期登记。限期内仍不登记，又不履行提供统计资料义务的单位，按照统计法律、法规的有关规定予以处罚。
第十条 本办法执行中的具体问题，由市统计局负责解释。
第十一条 本办法自2002年４ 月２５日起施行。
二○○二年四月一日
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郑毅 中央民族大学法学院
关键词: 宪法文本/中央与地方关系/条块结构/功能失灵/应对策略
内容提要: 中央与地方关系问题已经成为当下研究的热点，但是从宪法文本出发探讨中央与地方关系法制化问题的成果却极为有限。现行宪法中关于中央与地方关系的条款大概有三十条左右，它们之间呈现出一种独特的“条块结构”。虽然宪法文本对于央地关系的某些方面规定得较为完备，但仍然存在重要内容缺失、部分规范滞后、表述过于抽象等缺陷。其完善进路主要有宪法修改、宪法解释和下位立法的完善三种。从现阶段而言，加强宪法解释无疑是最佳的路径选择。
中央与地方关系法制化的研究已经逐渐成为学界热点，然而既有的成果大多以借鉴政治学、管理学对央地关系的研究方法为进路，却忽视了中央与地方法制化的根本依据——宪法文本的深入分析。偶有此类成果问世，却又批判有余而分析不足[1]。因此，有必要对宪法文本中关于中央与地方关系的规定作一系统的归纳剖析，以呈现出我国根本法对于央地关系的基本制度安排。
一、宪法文本与央地关系
所谓宪法文本，在成文宪法国家指的是由宪法典、宪法性法律、宪法解释所构成的以文字形式正式公布的宪法规范性文件。在宪法运行的各环节中，宪法文本既是立宪和立法的产物，也是调整各类宪法关系的规范性依据。 [2]对于宪法文本的执着甚至执拗，在西方形成了诸多不无偏激的宪法论脉乃至学派，从施密特绝对宪法和相对宪法的二元划分， [3]到对宪法文本近乎崇拜的文本主义学派； [4]从实质主义与形式主义的论战，到“整合理论”对宪法文本的全新诠释， [5]虽然观点迥异，却无一不凸显着宪法文本对于宪法学研究的重要价值。在我国学界，以 韩大元教授为首的一部分学者对与宪法文本的长期关注，已经初步构建了新文本主义学派 [6]的雏形。需要指出的是，笔者强调对于宪法文本的理性关注，即以客观的眼光评价宪法文本在整个宪法学研究（自然也包括央地关系的研究）中的角色与地位，既反对“文本无用”的论断，也摒弃“文本至上”的观点。况且，鉴于中西宪法文本本身的取向、体例、甚至立宪质量的不同，在当前阶段尚无通过精析文本达到解决大多数宪法学问题的可能。
就央地关系的论域而言，对宪法文本的剖析主要体现为如下价值。首先，它对于央地关系法制化的研究起到提纲挈领的作用。我国的法制框架体现为以宪法为最高指导、以法律为基本支撑、以法规、规章地方立法为细化与展开的金字塔结构。因此，特定法制问题的实现效果，很大程度上取决于宪法的对其给予关注与体现的完整度与程度。从这个意义上来说，由于法律及其他下位立法的制定与完善无一不须坚决贯彻宪法的根本意图，因此宪法的意图明晰，则该制度的主线明晰；宪法的规范全面，则该制度的内涵饱满；宪法的表述具体，则该制度的适用性充沛。其次，宪法文本是宪政背景下央地关系发展与完善的起点与目标。随着时代的进步和客观环境的变化，宪法文本只有与时俱进方能在宪政背景下时刻保持对央地关系动态运行的科学指导力，其发展与完善的主要形式无非修宪和释宪。就修宪而言，其本身就是通过对文本中发现的缺失疏漏加以补充完善，使宪法文本焕发崭新活力的过程，因此属于典型的“始于文本，归于文本”的广义立宪。就宪法解释而言，其在保持宪法文本稳定性的基础上延续宪法生命力的独特优势已逐渐为学界所认知，但仍然脱离不了以文本为中心的特质。“一方面，‘从文本开始’是控制法官判决，保证法律安定性的基本规则；另一方面，解释之本意就是对文本的理解与说明。” [7]当前宪法对于央地关系的规定无论从广度上还是深度上都存在诸多缺陷业已成为学界的共识。如何做出具有针对性的完善，最终无疑仍要归结到对相关条文进行归纳、分析、重塑的逻辑之中。最后，关注宪法文本将实现央地关系法制化问题的宪政回归。虽然传统意义上的央地关系问题隶属政治学、管理学范畴，但是既然央地关系法制化已经成为一种不可逆的历史必然，我们就必须从宪政的视角对其进行全新的剖析，而剖析的起点自然就是宪法文本对该问题的根本性描述。学界既有的研究成果或是偏重于宏观法治理论的契合性阐释，或是热衷于对其他学科既有成果的“拿来”，宪政分析的因素实在有限 [8]。究其原因，主要是由于央地关系作为传统的“非法学”领域，长期以来无论在研究思路上还是关注视角上都已经被打上了深刻的政治学、管理学烙印，短期内很难实现研究进路的根本性转变以及宪法学关联理论的良好构建。然而必须指出的是，央地关系法制化问题是典型的宪法学问题，绝非传统的政治学、管理学理论所能驾驭。因此，我们就更有必要从宪法文本出发，探讨在宪政框架内分析、解决央地关系问题的进路与对策。
由此，笔者认为，从宪法文本角度分析央地关系问题，至少应包括如下几个方面。第一，现行宪法对于央地关系进行规制的条文有哪些，所涉及的问题为何。第二，现行宪法规定央地关系的有关条文间的结构关系如何。第三，对现行规定的缺陷进行客观评估。第四，探讨完善的进路。
二、宪法文本中的央地关系条款及其“条块”结构
较早对宪法文本中的央地关系条款进行针对性研究的代表学者是秦前红教授，他对有关中央与地方关系的宪法法条粗略地进行了一下统计，直接规定的就有第2条、第3条、第5条、第9条、第10条、第30条、第62条、第67条、第89条等十条之多。 [9]而笔者以为其未竟之处有三。第一，对于相关条款的梳理是否已经周延？虽然这涉及到不同标准的问题，而且同一标准也极有可能随着相关问题研究的不断深入而出现变化，但却无疑是研究宪法文本中央地关系条款所首先面临的问题，其重要性显而易见。遗憾的是，秦教授亦未在文中对标准问题予以明示。第二，秦教授提出了“条文与条文之间的逻辑关系为何” [10]的命题，却并未给予明确的回答。第三，虽然列举了有关条文，然其随后的论述进路脱离了这一既定对象——忽略对目标条文本身进行深入分析而陷入了对具体化、制度化的问题加以批判的窠臼，极大降低了文本分析的实际价值。由上，本部分内容笔者将试图说明两个问题，一是宪法文本对于央地关系予以涉及的实然范围，二是相关条款之间的内在逻辑关系。
为尽量保证研究样本的全面性与完整性，本着“最大相关性”原则，经过初步甄别，笔者认为现行宪法涉及央地关系原则性安排的条文（包括直接针对央地关系的条文和内容相关的条文两种）主要有30条，包括零散的19个条文以及第三章第六节的11个条文，现简述如下。第2条第2款规定了全国及地方各级人大是国家的权力机关，明确了中央和地方两个层面的权力主体问题；第3条第4款规定了处理央地关系的总原则，历来被学界视为宪法对央地关系的根本性规定；作为一种特殊的地方类型，第4条第3款规定了民族区域自治制度，视为民族区域自治模式下央地关系的总则性规定；第5条第2、3款明确了自上而下的纵向立法体制，同时明确了中央在国家立法权中的核心地位；第30条规定了全国的地方主体类型；与第4条第3款相对应，第31条规定了另一类特殊地方类型——特别行政区的基本问题，可视为对“一国两制”模式下央地关系的总则性规定；第57、58条、规定了国家最高权力机关——全国人大的基本问题，再次强调了了中央在国家立法权中的核心地位，可视为对第2条第2款的补充与延伸以及与第5条第2、3款的对应；第62条对中央一级的国家权力进行了列举；第63条对中央一级的组织性权力进行了列举；第67条列举了全国人大常委会的权力，与第62条全国人大的权力映照、互动，共同构成中央权力体系的基本框架；第85条确定了最高国家行政机关的地位，是行政权领域里中央核心地位的集中表述；第89条列举了国务院享有的职权，进一步明确了中央行政的主导地位；第95、96条对地方人大、常委会、政府的基本问题进行规定，确立了地方层面的权力主体问题，从而与第2条第2款形成呼应；第99、100条对地方权力进行初步的定位，确定了地方权力在国家权利体系中相对于中央的非主导地位，但是第100条也明确界定了地方立法权的实施范围；第105条对地方政府的性质、地位予以明确，进一步凸显其在国家央地权力二元维度中的基本层次归属；第107条规定了地方政府的职权，既强调其余中央政府间的主从关系，同时又赋予了前者一定的地域性行政权力；第三章第六节名为“民族自治地方的自治机关”，对民族自治地方的有关问题进行了相对具体的规定，是现行宪法文本在处理央地关系是规范最为集中的部分。
出于在文本解释过程中对于立宪意图、表达语言的不同理解，上述条文的简要梳理难免挂一漏万，但基本上能够反映出宪法文本规范所构建的央地关系制度的基本轮廓。那么，在这一结构之中，宪法文本中的央地关系条文之间又呈现着怎样一种逻辑关联呢？和央地关系在政治学语境中的条块关系特点惊人相似，有关宪法条文之间也呈现出了“条块关系”的某些特征。
首先，“条条”关系。政治学中的“条条”是指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务相同的职能部门。 [11]宪法文本规范央地关系的相关条文之间的“条条”关系除了同样体现为一种自上而下的逻辑进路之外，与政治学的理解存在本质不同。虽然各条文之间的效力高下并无本质区别，却依然呈现出如下的“条条”关系。第一，有关条文从文本上可以明确地区分出总则性条文和分述性条文，前者对于根本性问题确定宏观的基调，而后者对于前者进行细化、延伸与补充。如，第2条第2款明确了中央和地方两个层面的权力主体问题，第3条第4款规定了处理央地关系的总原则，他们都属于典型的总则性条文。而第62、63、67、89、107条等条文在内容上体现出对于特定主体的权力的列举，具有明显的分述性特征。第二，所谓的总则性与分述性条文，只是一种相对的划分模式，并不具有绝对严格的标准。如，与第2条第2款所明确的中央和地方两个层面的权力主体的问题相比较，第4条第3款对民族区域自治制度的规定以及第31条对“一国两制”下特别行政区问题的规定无疑属于分述性条文，但是倘若与第三章第六节的内容相较，第4条第3款却又体现出鲜明的总则性特征。第三，每个“条条”的长度不尽相同，即在宪法文本的范围内，虽然每个“条条”都是以第3条第4款这一最为根本的条文为始，但却未下延至同样的制度层次。典型的如对于民族区域自治下的央地关系模式而言，其始于央地基本原则条款，经过对央地二元维度的主体划分、民族区域自治类型的总则性条款直到第三章第六节的分述性条款，体现出一种完整的“条条”脉络。而由同一逻辑起点引出的“一国两制”下的央地关系模式，经过对央地二元维度的主体划分的承接之后，在第31条对而别行政区问题的总则性规定层面就戛然而止，其余未竟事项的规范则完全交给特别行政区基本法，从而在宪法文本的范围内体现出一种层级有限的“条条”关系。
其次，“块块”关系。“块块”也常被政治学者用来描述央地关系的结构性特征，但宪法文本规范央地关系相关条文间体现出的“块块”关系与政治学的理解迥然相异。其特征有如下几点。第一，在内容上，体现为中央与地方二元“块块”的特征。对于构成央地关系的两个主要因素，宪法文本分为两个不同的线索予以规范。一方面，对于中央的权力主体（第2条第2款）、中央的基本定位（第57、58条）以及中央的主要权力（第62、63、67、85、89条）层次鲜明地进行表述，勾勒出央地关系中的中央层面的基本制度框架；另一方面，对于地方的权力主体（第2条第2款）、地方层面的基本问题（第30、95、96、100、105、107条）进行分别规范，从而形成与中央制度层面相应的地方层面的基本制度框架。第二，在类型上，将地方层面进而分为一般地方、民族自治地方和特别行政区三个“块块”进行表述。 [12]其具体处理方式是以对一般地方的框架性规定为主体，并在此基础上彰显民族自治地方和特别行政区两种地方类型的特殊性规定。民族自治地方的特有条款如第4条第3款和第三章第六节，特别行政区的特有条款则以第31条为核心。第三，从更为宏观的视角来看，宪法文本中最大的“块块”模式体现为对于央地二元关系的综合把握和对央地分别表述的分野之上。前者以第2条第2款、第3条第4款和地5条第2、3款为代表，重在对央地关系二元主体间的互动关系进行宏观把握，体现为一种动态的规范特征；后者以剩余的其他大多数条文未代表，重在对央地二元主体的地位、性质、权力进行分别的规制，体现为一种静态的规范特征。这一动一静不同侧重的两类条文，构成了宪法文本范围内对于央地关系进行规定的最大一对“块块”关系。
综上，宪法文本对于央地关系进行规范的相关条文之间的内在逻辑（条块关系）可以下图表示：
应当指出的是，上图反映的“条块”关系仅以宪法文本的规定为限，但是由于立法体系的特点使然，我国整个央地关系法律规范体系事实上都呈现出这样一种鲜明的“条块”特征。
三、宪法文本中央地关系条款的功能失灵与应对
（一）功能失灵
宪法的功能直接指向对国家权力的确认、控制和安排 [13]，因此对央地关系的调控是宪法的必然使命。然而，从前文的分析可知，现行宪法对于央地关系的制度安排却存在诸多问题。限于篇幅问题，本文仅做框架式的分析和展开。
首先，从量的一个方面来说，宪法文本一些重要的内容缺失，一定程度上导致了央地关系的失调。简要说来有如下几个方面。第一，对于国家权力在中央与地方之间的配给缺乏类型化安排，即欠缺权力的分工。“中央与地方具体职权的划分不是分工式的，而是权力总数的分割；除中央专属的权力外，法律分别赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致和对等的，地方政府俨然是中央政府的翻版，地方政府之间也没有明确的权力分工” [14]，而只是“中央与地方管理权限上的分工” [15]。这种文本安排的后果几乎是致命的。一方面，它造成了央地权力严重同构化， [16]地方权力对中央权力的基本承袭所造成的“奶酪效应” [17]导致当中央权力设置出现缺陷时，这种缺陷会以最快的速度传导至全国，极易造成举国权力框架的瞬时震荡乃至解构。研究表明，这种央地权力配置模式的潜在风险是很高的。另一方面，它极大抹杀了地方的独立性，使其完全沦为中央的附庸，最终导致应然的二元央地关系的实然一元化。由于权力相同而层级有别，在制度上没有赋予地方足够的使用权力的空间，使地方在宪法上的必要独立性名存实亡的直接诱因。 [18]事实上，即使在全球范围内，这种在宪法文本中直接规定央地权力划分条款的立法模式也是比较少见的， [19]因为它对宪法的简洁性与严谨性提出了更高的要求。我国对这种模式的采用，既没有足够的理论支撑，也未收到良好的实践效果。第二，对于央地权力运行过程中纠纷的解决缺乏设计。对于央地权力运行而言，按其先后逻辑无非存在权力授予、权力监督和纠纷解决三个环节。如果说权力的授予是现行宪法关注的重点，权力的监督在人大与其他国家机关、人大与人大常委会等关系安排上能够得到一定程度的实现的话，那么宪法文本对于纠纷解决的问题则基本呈现空白的状态。 [20]倘若中央一味凭借权威的优势强压，抑或出于经济、政治的考量对强势地方一味迁就，那么央地关系的功能性失调也就在所难免。第三，较之民族区域自治制度，“一国两制”作为我国解决港澳甚至台湾问题的重要制度创新在宪法文本中体现得较为单薄，仅由第31条一言以蔽，与第三章第六节的篇幅形成了较明显的反差。笔者并非意在追求两种特殊地方在宪法篇幅上（或曰“形式上”）的“平分秋色”，但是出于特别行政区设立的重要性的考量，是否还应在宪法文本中对一些基本性问题加以适当的充实？当然，这仅是一家之言，就“一国两制”在不同地区的具体制度构建问题而言，还应主要依靠具有宪法性法律属性的“特别行政区基本法”的细节勾勒来实现。
其次，从量的另一个方面来说，现行宪法文本对于某些问题的规定已经落后于制度实践，极大限制了应然指导作用的发生。最为典型的例子莫过于现行宪法对于地方的财政自主权确认与保障的缺乏。一方面，宪法条文的央地分权更多地集中在政治、立法、组织等领域，而对作为经济基础的财政自主权却极少涉及。试问财政不独立如何实现作为上层建筑的其它权力的实质划分？另一方面，这种财政权力的缺位集中体现在一般地方的权力享有上。出于特殊的政治考量，我国的民族自治地方和特别行政区都享有高度的财政自主权，前者得到了宪法第117条的明确承认，而后者则由两部特别行政区基本法加以维护。与此相应，占据我国绝大多数的一般地方的财政自主权却被宪法文本忽略了。如果说这种现状的成因在于长期以来高度中央集权下的统收统支的经济体制的话，那么自1994年分税制改革实施之后，随着中央税、地方税和共享税的明确界定，一般地方事实上已经享有了在一定范围内的财政自主权。虽然1995年修正的《税收征收管理法》第5条及时对这一制度变革进行了确认，但宪法层面上的“与时俱进”却迟迟未见，颇为遗憾。 [21]
最后，从质的方面来说，部分宪法条文的规范过于抽象，难以充分体现实施的价值。如，被学界普遍视为我国央地关系总原则的第3条第3款，已经远不能承担起总括新历史条件下央地关系法制化的重任。一方面，除了前文提及的政治宣示性有余而实际操作性不足的问题外，我们还应当注意到该条的表述实际上就是对毛泽东关于央地关系讲话的直接翻版。早在1956年4月，毛泽东在著名的《论十大关系》中就指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利”。 [22]作为宪法规范的第3条第3款，本身并无直接加以实施的可能，其最大的价值就在于对宪法中其他关于央地关系的条款提供基础性指导。然而在当前宪法文本对于央地关系进行二元描述的条款少之又少的情况下，弥足珍贵的第3条第3款的实现程度也就愈发堪忧了。另一方面，第3条第3款非但没有发挥应有的积极作用，反而“给我国中央与地方关系的政治、法制实践留下了太多的模糊空间，也催生了诸多的难题” [23]，无奈地成为一条“成事不足，败事有余”条款。
（二）技术性应对：修改、解释抑或下位法的完善？
以上对于宪法文本缺陷导致的功能失灵分析或许并不全面，但基本能够反映现行宪法文本在央地关系处理上的疲态。文本开篇即指出宪法既是文本学又是规范学，前者对应文本的完善，而后者则对应规范的实施。对前文指出的缺失、滞后、抽象三类瑕疵加以归纳可知，缺失反映出的是文本的完善问题，而滞后和抽象则反映的则是实施的完善问题。因此，对于应对策略的探讨，也可以从这两个方面展开。
首先，对于条文的缺失和滞后等量的问题，主要应对策略有修改宪法和解释宪法两种。第一，修改宪法。其原理是针对缺失的部分直接加以补充从使宪法文本而达到应然的完满状态。其优势在于具有针对性、权威性、直接性，而劣势则在于成本巨大、工作冗繁、耗时较长以及频率过高对于宪法权威的减损。此外，由于我国一项使用修正案的方式进行修宪，因此在技术上也面临一些难题。 [24]综上，修宪的方式虽然能够彻底解决量的问题，但是不宜轻易使用，更不宜频繁使用。对于当前宪法文本在央地关系上存在的缺陷是否足以启动修宪程序，尚需进一步的论证。第二，解释宪法。与修改宪法的效用机理不同，解释宪法是意图通过对既有相关条款的字面解释、扩充解释、缩小解释 [25]乃至重新解释来实现对相关事项的涵盖。限于我国当前体制，虽然宪法解释在学理上有抽象解释和案件解释之分，但我国仅承认前者的存在。一般认为，宪法解释的事由主要有三：①宪法的规定需要进一步明确具体含义的；②宪法实施中出现新的情况，需要明确适用宪法依据的；③法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的。 [26]相比修宪，宪法解释最大的优势在于能够基本维护宪法文本的稳定和权威并实现良好的完善效果，其劣势则在于具体解释程序的缺位以及解释机关怠于行使解释权的惯性。即便如此，从现有的情况来看，重点，采用解释宪法的方式弥补量的缺陷似乎更为可行。
其次，对于条文过于抽象的质的问题，主要应对策略有解释宪法和完善立法两种。第一，对于解释宪法而言，其作用机理与改善量的方面的瑕疵并无本质不同。从某种意义上说，宪法解释更适于承担将抽象的条文具体化的功能，因为这不仅不会面临增加宪法文本自身的篇幅、容量而产生的臃肿与冗长，反而还会无形中极大提高宪法条文的适用性，将其应然的规制效果充分地彰显出来。第二，完善立法。其一，从应然的角度而言，我国金字塔型的立法体系决定了法律、法规等下位法对于宪法条文具有天然的补充、深化的功能。作为母法的宪法处于“塔尖”，在很大程度上只是我国法律制度框架的总纲而总领其他一切法律规范，个及法律、法规等规范性文件按照各自的法律位阶依次纵向排列，最后在金字塔的底部完成对于实践中一切法律关系的规范性覆盖。 [27]因此，不应也不能指望宪法对于所有法制问题实现事无巨细的涉及，而应当将这一重任寄望于立法体系的不断完善。其二，从实然的角度而言，在当前的央地关系法律制度中，下位法律也确实起到了举足轻重的作用。对于一般地方而言，在宪法相关条文的指导下，《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》等法律体现出重要的补充细化价值；对于民族自治地方而言，虽然宪法第三章第六节具有相对细节的规定，但是《民族区域自治法》仍然扮演了民族区域自治制度建设的中流砥柱的角色；对于特别行政区而言，通过宪法第31条的明确授权，《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》已经成为“一国两制”实现的主要法律平台。其三，虽然立法的丰富与完善能够极大缓解宪法文本中央地关系条款质的缺陷，但却不宜成为主要的应对策略。一方面，并不是所有的宪法文本缺陷都能够通过立法途径来解决。虽然释宪乃至修宪成本巨大，但是对于那些根本性问题的缺失，也只能严格地在宪法层面寻求突破，这是由宪法和法律本质上的区别所决定的。另一方面，立法的完善是一个缓慢、渐进的过程，受制于多方面复杂因素的综合影响，也很难收到立竿见影之效。
需要指出的是，对于质的瑕疵的改善，亦不宜采用修改宪法的方式。虽然抽象性极大影响了宪法文本的实施，但是不可否认的是，这同时也是宪法作为国家根本法的伴生属性所存在的。要在有限的篇幅内将国家核心的政治、法制问题完整地呈现出来，就势必要在细节和操作性上作出妥协。但这并不必然意味着宪法实施效果的减损。美国宪法只有区区十三条，在二百余年的时间内也极少进行修改，但却依然保持了对最新实践的充分指导价值，其原因就在于对宪法解释而非宪法修改的推崇。当然，由于体制的差异，虽然美国人运用案件解释赋予了宪法顽强的生命力，但我国则只能通过抽象解释的发展来寻求宪法文本的完善了。综上，对于现行宪法央地关系条款的缺陷及其应对策略的分析思路可通过下图体现：
由此，具体到宪法文本的层面而言，主要的策略选择只有修宪或释宪两种。它们中又应当以何为主呢？学界有一种较为偏激的观点认为，批评宪法文本、否定宪法文本、对宪法文本提出各种修改建议不应当是一个“宪法学家”的工作，或者不是宪法学家的主要工作。宪法学的基本任务是从宪法文本的阐释中发现规范，为宪法解释提供依据。在大体上承认法律文本的正当性，在某种意义上是“法学的宿命”，这是法学的任务决定的。 [28]虽然同样赞成以宪法修改为完善宪法的主要手段，但是笔者对这种带有宿命色彩的解释却不敢苟同。宪法学研究的任务在于如何促进宪政制度的完善，为法治昌明提供坚实的根本法基础，就本文的论域而言，这种工作的中心在于如何选择一种最为适当的手段推动宪法文本中央地关系条款的完善。因此，手段选择的标准在于其对于客观现实的契合，而非带有价值色彩的抽象判断。从实用主义的视角出发，一方面，虽然仍存在诸多疏漏，但是现行宪法的修改已属频繁，现阶段不宜再轻动；另一方面，宪法解释的方法从理论上能够缓解绝大多数宪法文本中央地关系条款中存在的缺陷，只是这种宪法明确承认的自我完善方式从未在现实中被用活、用好、用足。可见，着力从加强解释的角度来谋求宪法文本在央地关系问题上的完善，是必要且可行的。
注释:
[1] 最具有代表性的是武汉大学秦前红教授2007年撰写的一篇论文，虽然关注到了宪法文本分析对于央地关系研究的重要性，但却没能以此为基点展开更为深入的剖析，颇有隔靴搔痒之憾。参见秦前红：《简评宪法文本关于中央与地方关系的制度安排》，载《河南省政法管理干部学院学报》2007年第6期，第9-12页。
[2] 任喜荣：《完善宪法文本，构建和谐社会》，载《当代法学》2005年第6期，第4页。
[3] 参见[德]卡尔•施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第3-24页。
[4] [美]布鲁斯•阿克曼：《我们人民：宪法变革的原动力》，孙文恺译，法律出版社2003年版，第3页。
[5] [日]铃木义男：《行政法学方法论之变迁》，陈汝德等译，中国政法大学出版社2004年版，第47-48页。
[6] 之所以称为“新”，是区别于对宪法文本近乎崇拜的传统文本主义而言的。
[7] 张翔：《宪法学为什么要以宪法文本为中心？》，载《浙江学刊》2006年第3期，第15页。
江西省吉安市人民政府
吉安市人民政府关于印发吉安市企业投资项目核准暂行办法的通知
吉府发〔2007〕15号
井冈山管理局，各县（市、区）人民政府，市直各单位：
《吉安市企业投资项目核准暂行办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○○七年九月十一日
吉安市企业投资项目核准暂行办法
第一章 总则
第一条
为适应完善社会主义市场经济体制的需要，进一步推进企业投资项目管理制度的改革，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》和《江西省企业投资项目核准暂行办法》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内，企业投资建设实行核准制的项目，适用本办法。
外商投资项目和境外投资项目的核准办法另行制定。
第三条
市人民政府根据省人民政府颁布的《江西省政府核准的投资项目目录》，制定《吉安市政府核准的投资项目目录》，明确核准项目范围，划分项目核准机关的核准权限。需要适时调整的，由市人民政府项目核准机关报请市人民政府批准后执行。
第四条 本办法所称项目核准机关，是指县级以上人民政府发展改革（计划）行政主管部门和经济贸易行政主管部门。
企业基本建设类投资项目由发展改革（计划）行政主管部门核准；企业技术改造类投资项目由经济贸易行政主管部门核准，需报送国务院投资主管部门核准的，由市经济贸易行政主管部门会同市发展改革行政主管部门联合报送。
第五条
企业投资建设实行核准制的项目，应当按照国家和省有关规定编制项目申请报告，报送项目核准机关。项目核准机关应当依法进行核准，并加强监督管理。
项目核准机关及其工作人员，应当严格执行法律、法规、规章和本办法的规定，不得变相增减核准事项，不得拖延核准时限。
第六条 企业投资建设实行核准制的项目，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告程序。
第二章 项目申请报告的内容及编制
第七条 项目申报单位应当向项目核准机关提交项目申请报告一式5份。
项目申请报告应当包括下列内容：
（一）项目申报单位基本情况；
（二）拟建项目情况；
（三）建设用地与相关规划；
（四）资源利用和能源耗用分析；
（五）生态环境影响分析；
（六）经济和社会效果分析；
（七）法律、法规、规章规定的其他内容。
第八条 项目申请报告应当按照下列规定，由具备相应工程咨询资格的机构编制：
（一）依法应当由国务院或者国务院投资主管部门核准的项目，由具备甲级工程咨询资格的机构编制；
（二）依法应当由省人民政府项目核准机关核准的项目，由具备乙级以上工程咨询资格的机构编制；
（三）依法应当由市、县（市、区）人民政府项目核准机关核准的项目，由具备丙级以上工程咨询资格的机构编制；
法律、法规或者规章另有规定的，从其规定。
第九条 项目申报单位向项目核准机关报送项目申请报告时，凡涉及环境保护、建设用地、城市规划等的，还应当附送下列有关文件：
（一）环境保护行政主管部门出具的对环境影响评价文件的审批意见；
（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；
（三）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；
（四）法律、法规、规章规定应当提交的其他文件。
第十条 项目申报单位应当对所有申报材料内容的真实性负责。
第三章 核准程序
第十一条 企业投资实行核准制的项目，应当按照下列规定，向相应的项目核准机关提交项目申请报告：
（一）企业（中央驻赣企业除外）投资由国务院或者国务院投资主管部门核准的项目，应当向省人民政府项目核准机关提交项目申请报告，省人民政府项目核准机关经初审并提出意见后，报送国务院投资主管部门。
（二）企业投资由省人民政府项目核准机关核准的项目，应当向所在地市人民政府项目核准机关提交项目申请报告，市人民政府项目核准机关经初审并提出意见后，报送省人民政府项目核准机关；省管企业可直接向省人民政府项目核准机关提交项目申请报告。
（三）企业投资由市人民政府项目核准机关核准的项目，应当向项目所在地县级人民政府项目核准机关提交项目申请报告，县级人民政府项目核准机关经初审并提出意见后，报送市人民政府项目核准机关；市管企业可直接向市人民政府项目核准机关提交项目申请报告。
（四）企业投资由县级人民政府项目核准机关核准的项目，应当向项目所在地县级人民政府项目核准机关提交项目申请报告。
第十二条 项目核准机关收到项目申请报告和其他申报材料后，应当从下列方面进行形式审查：
（一）是否属于本项目核准机关核准（初审）的范围；
（二）项目申请报告编制单位是否具有相应的资格；
（三）申报材料是否齐全；
（四）申报材料是否符合规定的格式；
（五）申报材料是否符合法律、法规或者规章的规定。
第十三条 项目核准机关对项目申报单位提出的核准申请，应当按照下列情况分别作出处理：
（一）申报的企业投资项目依法不需要核准的，应当即时告知项目申报单位不受理；
（二）申报的企业投资项目不属于本机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知项目申报单位向有关项目核准机关申请；
（三）项目申报材料经形式审查不符合要求的，应当当场或者在收到项目申报材料后5日内一次告知项目申报单位需要补正的全部内容；
（四）项目申报材料经形式审查符合要求的，应当受理。
项目核准机关受理或者不予受理项目核准申请的，应当出具加盖本机关印章和注明日期的书面凭证。
第十四条 项目核准机关认为申请核准的项目有必要由咨询机构进行评估的，应当在受理后5个工作日内，委托有资格的咨询机构进行评估。
接受委托的咨询机构应当在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构进行评估时，可以要求项目申报单位就有关问题进行说明。
第十五条 项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应当征求有关部门的意见。
相关部门应当在收到征求意见函（附项目申请报告）后7个工作日内，向项目核准机关提出书面审核意见；逾期未反馈书面审核意见的，视为同意。
第十六条
项目核准机关在进行核准审查时，对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，应当采取听证等方式征求公众意见；对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。
第十七条
项目核准机关应当在受理项目申请报告之日起20个工作日内，作出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布，或者向上级项目核准机关提出审查意见。20个工作日内不能作出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。
项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和组织专家评议所需时间不计算在前款规定的期限内，但应当及时书面通知项目申报单位。
第十八条 对同意核准的企业投资项目，项目核准机关应当向项目申报单位出具核准文件，并抄送相关部门和下级项目核准机关。
对不同意核准的企业投资项目，项目核准机关应当向项目申报单位出具不予核准文件，说明不予核准的理由，并抄送相关部门和下级项目核准机关。
第十九条
各级项目核准机关应当建立健全项目核准信息公布制度，通过网络、报刊等媒体，每季度公布一次已受理的项目申请报告、作出的核准决定等信息，接受社会监督，引导社会投资。
第四章 核准内容及效力
第二十条 项目核准机关根据下列条件对项目进行审查：
（一）符合国家有关法律、法规的规定；
（二）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；
（三）符合国家宏观调控政策；
（四）地区布局合理；
（五）主要产品未对国内市场形成垄断；
（六）未影响国家经济安全；
（七）合理开发并有效利用资源；
（八）生态环境和自然文化遗产得到有效保护；
（九）未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。
第二十一条
项目申报单位依据项目核准机关出具的项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。
第二十二条 项目核准文件的有效期为2年，自颁发之日起计算。
企业投资项目在核准文件有效期内未开工，项目申报单位需要继续建设的，应当在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延续，原项目核准机关应当在核准文件有效期届满前作出是否准予延续的决定。
第二十三条
已经核准的项目，如需对核准文件所规定的内容进行调整，项目申报单位应当及时以书面形式向原项目核准机关报告。原核准机关根据项目调整的具体情况,出具书面意见。已核准项目发生重大变更的,应当重新办理核准手续。有下列情形之一的,为重大变更:
(一)项目投资主体发生变更的;
(二)项目建设地点发生变更的;
(三)项目建设规模、产品方案发生重大变更的;
(四)总投资超过原核准投资额20%以上的;
(五)由于项目许可权限变更需要变更许可机关的。
第二十四条 有下列情形之一的，项目核准机关应当注销核准文件：
（一）项目核准满两年未开工建设也未申请延续的；
（二）项目申报单位主体资格依法终止的；
（三）法律、法规规定应当注销的其他情形。
第二十五条
对应当申报核准而未申报，或者虽然申报但未经核准的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监督管理、水资源管理、海关等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。
第五章法律责任
第二十六条 项目核准机关工作人员在项目核准过程中滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条
国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、安全生产监督管理、水资源管理等部门及其工作人员违反本规定擅自办理相关手续的，依法给予有关负责人和直接责任人行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 咨询评估机构及其工作人员，在评估过程中违反技术规范，造成重大损失和恶劣影响的，依法追究相应责任。
第二十九条 项目申报单位以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目核准文件的，项目核准机关可以依法撤销对该项目的核准。
第三十条
项目核准机关应当会同城市规划、国土资源、环境保护、银行监管、人民银行、外汇监督管理、安全生产监督管理等部门，加强对企业投资项目的监管。对于应当申报核准而未申报，或者虽然申报但未经核准擅自开工建设的，以及未按项目核准文件的要求进行建设的项目，一经发现，相应的项目核准机关应当立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。
第六章附则
第三十一条 事业单位、社会团体等非企业单位投资建设《吉安市政府核准的投资项目目录》内的项目，按照本办法进行核准。
第三十二条 本办法自公布之日起施行。
附件：
吉安市政府核准的投资项目目录
（2007年本）简要说明
(一)本目录依据国务院颁布的《政府核准的投资项目目录（2004年本）》和江西省政府颁布的《江西省政府核准的投资项目目录（2006年本）》，并结合吉安实际编制。
(二)
本目录所列项目,是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。企业不使用政府性资金投资建设国务院颁布的《政府核准的投资项目目录(2004年本)》和本目录以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，实行备案管理。
（三）报上级投资主管部门核准的项目须由市投资主管部门初审后上报。
(四)国家法律法规和国务院有专门规定的项目的审批或核准，按有关规定执行。
(五)本目录所列项目由政府投资主管部门(发展改革委和经贸委)按分工对项目实行核准。
(六)本目录为2007年本。根据情况变化，本目录将适时调整。
一、农林水利
农业：涉及开荒的项目由省人民政府投资主管部门核准。
水库：跨省河流上的水库项目由国务院投资主管部门核准，跨设区市河流上水库项目和其他中型以上水库项目由省人民政府投资主管部门核准，其余项目由市人民政府投资主管部门核准。
其他水事工程：需中央政府协调的涉及跨省水资源配置调整的项目由国务院投资主管部门核准，跨设区市水资源配置调整项目和中型及以上的其他水事工程项目由省人民政府投资主管部门核准，其余项目由市人民政府投资主管部门核准。
二、能源
（一）电力。
水电站：在主要河流上建设的项目和总装机容量25万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省人民政府投资主管部门核准。
抽水蓄能电站：由国务院投资主管部门核准。
火电站：由国务院投资主管部门核准。
热电站：燃煤项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省人民政府投资主管部门核准。
风电站：总装机容量5万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省人民政府投资主管部门核准。
核电站：由国务院核准。
电网工程：330千伏及以上电压等级的电网工程由国务院投资主管部门核准，其余项目由省人民政府投资主管部门核准。
（二）煤炭。
煤矿：国家规划矿区内的煤炭开发项目由国务院投资主管部门核准，其余一般煤炭开发项目由省人民政府投资主管部门核准。
煤炭液化：年产50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由省人民政府投资主管部门核准。
（三）石油、天然气。
原油：年产100万吨及以上的新油田开发项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由具有石油开采权的企业自行决定，报国务院投资主管部门备案。
天然气：年产20亿立方米及以上新气田开发项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由具有天然气开采权的企业自行决定，报国务院投资主管部门备案。
液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）：由省人民政府投资主管部门核准。
进口液化天然气接收、储运设施：由国务院投资主管部门核准。
国家原油存储设施：由国务院投资主管部门核准。
输油管网（不含油田集输管网）：跨省干线管网项目由国务院投资主管部门核准。
输气管网（不含油气田集输管网）：跨省或年输气能力5亿立方米及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省人民政府投资主管部门核准。
三、交通运输
（一）铁道。
新建（含增建）铁路：跨省或100公里及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系分别由国务院行业主管部门或省人民政府投资主管部门核准。
（二）公路。
公路：国道主干线、国家高速公路网、跨省的项目由国务院投资主管部门核准，省高速公路网、国道非主干线、一级公路、收费公路、100公里及以上省道二级公路，以及跨设区市的三级公路以上项目由省人民政府投资主管部门核准，省核准外的二级、三级公路、市养公路、跨县（市、区）公路项目由市人民政府投资主管部门核准，其余项目按属地原则由县（市、区）人民政府投资主管部门核准。
独立公路桥梁、隧道：跨大江大河（通航段）的项目由国务院投资主管部门核准，300米及以上且跨省内主要河流并通航Ⅴ级以上项目、总投资2000万元以上的立交桥项目和中隧道及以上项目由省人民政府投资主管部门核准，除国家和省核准的通航河段上的桥梁项目、总投资2000万元以下的立交桥项目、短隧道项目、跨市内河流不通航河段的大型桥梁项目由市人民政府投资主管部门核准，其余项目按属地原则由县（市、区）人民政府投资主管部门核准。
（三）水运。
煤炭、矿石、油气专用泊位：新建港区和年吞吐能力200万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省人民政府投资主管部门核准。
集装箱专用码头：由国务院投资主管部门核准。
内河航运：千吨级以上通航建筑物项目由国务院投资主管部门核准，Ⅴ级及以上航道整治、千吨级以下通航建筑物项目由省人民政府投资主管部门核准，其余项目由市人民政府投资主管部门核准。
（四）民航。
新建机场：由国务院核准。
扩建机场：总投资10亿元及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系由国务院行业主管部门或省人民政府投资主管部门核准。
扩建军民合用机场：由国务院投资主管部门会同军队有关部门核准。
四、信息产业
电信：国内干线传输网（含广播电视网）、国际电信传输电路、国际关口站、专用电信网的国际通信设施及其他涉及信息安全的电信基础设施项目由国务院投资主管部门核准。
邮政：国际关口站及其他涉及信息安全的邮政基础设施项目由国务院投资主管部门核准。
电子信息产品制造：卫星电视接收机及关键件、国家特殊规定的移动通信系统及终端等生产项目由国务院投资主管部门核准。
五、原材料
钢铁：已探明工业储量5000万吨及以上规模的铁矿开发项目和新增生产能力的炼铁、炼钢、轧钢项目由国务院投资主管部门核准，其他铁矿开发项目由省人民政府投资主管部门核准。
有色：新增生产能力的电解铝项目、新建氧化铝项目和总投资5亿元及以上的矿山开发项目由国务院投资主管部门核准，其他矿山开发项目由省人民政府投资主管部门核准。
石化：新建炼油及扩建一次炼油项目、新建乙烯及改扩建新增能力超过年产20万吨乙烯项目，由国务院投资主管部门核准，改扩建新增能力不超过年产20万吨乙烯项目，由省人民政府投资主管部门核准。
化工原料：新建PTA、PX、MDI、TDI项目，以及PTA、PX改造能力超过年产10万吨的项目，由国务院投资主管部门核准，PTA、PX改造能力不超过年产10万吨的项目，由省人民政府投资主管部门核准。
化肥：年产50万吨及以上钾矿肥项目由国务院投资主管部门核准，驻市中央省属企业、市属企业、市高新园区内投资建设的磷矿肥项目和年产50（不含）万吨以下的钾矿肥项目由市人民政府投资主管部门核准，其余磷、钾矿肥项目按属地原则由县（市、区）人民政府投资主管部门核准。
水泥：除禁止类项目外，由省人民政府投资主管部门核准。
稀土：矿山开发、冶炼分离和总投资1亿元及以上稀土深加工项目由国务院投资主管部门核准，其余稀土深加工项目由省人民政府投资主管部门核准。
黄金：日采选矿石500吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他采选矿项目由省人民政府投资主管部门核准。
六、机械制造
汽车：按照国务院批准的专项规定执行。
船舶：新建10万吨级以上造船设施（船台、船坞）和民用船舶中、低速柴油机生产项目由国务院投资主管部门核准，新建10万吨级以下造船设施（船台、船坞）由省人民政府投资主管部门核准。
城市轨道交通：城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动控制系统制造项目由国务院投资主管部门核准。
七、轻工烟草
纸浆：年产10万吨及以上纸浆项目由国务院投资主管部门核准，年产3．4（含）万吨－10（不含）万吨纸浆项目由省人民政府投资主管部门核准，其他纸浆项目禁止建设。
变性燃料乙醇：由国务院投资主管部门核准。
聚酯：日产300吨及以上项目由国务院投资主管部门核准。日产100(含)吨－300（不含）吨以下项目由省人民政府投资主管部门核准，驻市中央省属企业、市属企业、市高新园区内投资建设日产100（不含）吨以下聚酯项目由市人民政府投资主管部门核准，其余项目按属地原则由县（市、区）人民政府投资主管部门核准。
制盐：由国务院投资主管部门核准。
糖：日处理糖料1500吨及以上项目由省人民政府投资主管部门核准，其他糖料项目禁止建设。
烟草：卷烟、烟用二醋酸纤维素及丝束项目由国务院投资主管部门核准。
八、高新技术
民用航空航天：民用飞机（含直升机）制造、民用卫星制造、民用遥感卫星地面站建设项目由国务院投资主管部门核准。
九、城建
城市快速轨道交通：由国务院核准。
城市供水：跨省日调水50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，跨设区市调水项目和总规模日供水20万吨及以上项目由省人民政府投资主管部门核准。跨县（市、区）调水项目和总规模日供水2（含）万吨－20（不含）万吨以上项目由市人民政府投资主管部门核准，其余项目由县级人民政府投资主管部门核准。
城市道路桥梁：跨越大江大河（通航段）的桥梁、隧道项目由国务院投资主管部门核准，跨省内主要河流（通航段）的桥梁项目由省人民政府投资主管部门核准，中心城区的城市道路，市区跨县（市、区）的道路、桥梁、隧道项目，除国家和省核准的市内主要河流通航段上的城市桥梁项目，跨市内河流不通航河段的城市桥梁项目由市人民政府投资主管部门核准，其他项目按属地原则由县（市、区）人民政府投资主管部门核准。
污水处理:日处理污水10万吨及以上项目由省人民政府投资主管部门核准，其他项目由市人民政府投资主管部门核准。
垃圾处理:总库容300万立方米及以上的卫生填埋项目由省人民政府投资主管部门核准，其余项目由市人民政府投资主管部门核准。
燃气:日供气10万立方米及以上项目由省人民政府投资主管部门核准，其他项目由市人民政府投资主管部门核准。
其他城建项目:高档房地产项目、总建筑面积10万平方米及以上经济适用住宅小区项目由省人民政府投资主管部门核准，总建筑面积10（不含）万平方米以下经济适用住宅小区，中心城区其他房地产开发项目，市内总建筑面积5万平方米及以上其他房地产开发项目、涉及公共安全、公共事业性项目以及凡需市协调资金及平衡外部条件的项目由市人民政府投资主管部门核准，其余城建项目按属地原则由市、县级人民政府投资主管部门核准。
十、社会事业
教育、卫生、文化、广播电影电视：大学城、医学城及其他园区性建设项目由国务院投资主管部门核准，大学（专）校园新建、扩建项目由省人民政府投资主管部门核准。
旅游:国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目由国务院投资主管部门核准，国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资1000（含）万元－5000（不含）万元以下旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资500（含）万元－3000（不含）万元以下项目由省人民政府投资主管部门核准。国家级森林公园、省级重点风景名胜区、省级自然保护区、省级重点文物保护单位区域内投资2000万元及以上旅游开发和资源保护设施，由省人民政府投资主管部门核准，其他项目由市人民政府投资主管部门核准。
体育：F1赛车场由国务院投资主管部门核准。
娱乐：大型主题公园由国务院核准。
其他社会事业项目：按隶属关系由国务院行业主管部门或省、市、县级人民政府投资主管部门核准。
十一、金融
印钞、造币、钞票纸项目由国务院投资主管部门核准。
十二、外商投资
按照有关法律、法规、规章和省、市人民政府企业投资项目核准机关规定执行。
十三、境外投资
按照有关法律、法规、规章和省、市人民政府企业投资项目核准机关规定执行。
关键词: 宪法文本/中央与地方关系/条块结构/功能失灵/应对策略
内容提要: 中央与地方关系问题已经成为当下研究的热点，但是从宪法文本出发探讨中央与地方关系法制化问题的成果却极为有限。现行宪法中关于中央与地方关系的条款大概有三十条左右，它们之间呈现出一种独特的“条块结构”。虽然宪法文本对于央地关系的某些方面规定得较为完备，但仍然存在重要内容缺失、部分规范滞后、表述过于抽象等缺陷。其完善进路主要有宪法修改、宪法解释和下位立法的完善三种。从现阶段而言，加强宪法解释无疑是最佳的路径选择。
中央与地方关系法制化的研究已经逐渐成为学界热点，然而既有的成果大多以借鉴政治学、管理学对央地关系的研究方法为进路，却忽视了中央与地方法制化的根本依据——宪法文本的深入分析。偶有此类成果问世，却又批判有余而分析不足[1]。因此，有必要对宪法文本中关于中央与地方关系的规定作一系统的归纳剖析，以呈现出我国根本法对于央地关系的基本制度安排。
一、宪法文本与央地关系
所谓宪法文本，在成文宪法国家指的是由宪法典、宪法性法律、宪法解释所构成的以文字形式正式公布的宪法规范性文件。在宪法运行的各环节中，宪法文本既是立宪和立法的产物，也是调整各类宪法关系的规范性依据。 [2]对于宪法文本的执着甚至执拗，在西方形成了诸多不无偏激的宪法论脉乃至学派，从施密特绝对宪法和相对宪法的二元划分， [3]到对宪法文本近乎崇拜的文本主义学派； [4]从实质主义与形式主义的论战，到“整合理论”对宪法文本的全新诠释， [5]虽然观点迥异，却无一不凸显着宪法文本对于宪法学研究的重要价值。在我国学界，以 韩大元教授为首的一部分学者对与宪法文本的长期关注，已经初步构建了新文本主义学派 [6]的雏形。需要指出的是，笔者强调对于宪法文本的理性关注，即以客观的眼光评价宪法文本在整个宪法学研究（自然也包括央地关系的研究）中的角色与地位，既反对“文本无用”的论断，也摒弃“文本至上”的观点。况且，鉴于中西宪法文本本身的取向、体例、甚至立宪质量的不同，在当前阶段尚无通过精析文本达到解决大多数宪法学问题的可能。
就央地关系的论域而言，对宪法文本的剖析主要体现为如下价值。首先，它对于央地关系法制化的研究起到提纲挈领的作用。我国的法制框架体现为以宪法为最高指导、以法律为基本支撑、以法规、规章地方立法为细化与展开的金字塔结构。因此，特定法制问题的实现效果，很大程度上取决于宪法的对其给予关注与体现的完整度与程度。从这个意义上来说，由于法律及其他下位立法的制定与完善无一不须坚决贯彻宪法的根本意图，因此宪法的意图明晰，则该制度的主线明晰；宪法的规范全面，则该制度的内涵饱满；宪法的表述具体，则该制度的适用性充沛。其次，宪法文本是宪政背景下央地关系发展与完善的起点与目标。随着时代的进步和客观环境的变化，宪法文本只有与时俱进方能在宪政背景下时刻保持对央地关系动态运行的科学指导力，其发展与完善的主要形式无非修宪和释宪。就修宪而言，其本身就是通过对文本中发现的缺失疏漏加以补充完善，使宪法文本焕发崭新活力的过程，因此属于典型的“始于文本，归于文本”的广义立宪。就宪法解释而言，其在保持宪法文本稳定性的基础上延续宪法生命力的独特优势已逐渐为学界所认知，但仍然脱离不了以文本为中心的特质。“一方面，‘从文本开始’是控制法官判决，保证法律安定性的基本规则；另一方面，解释之本意就是对文本的理解与说明。” [7]当前宪法对于央地关系的规定无论从广度上还是深度上都存在诸多缺陷业已成为学界的共识。如何做出具有针对性的完善，最终无疑仍要归结到对相关条文进行归纳、分析、重塑的逻辑之中。最后，关注宪法文本将实现央地关系法制化问题的宪政回归。虽然传统意义上的央地关系问题隶属政治学、管理学范畴，但是既然央地关系法制化已经成为一种不可逆的历史必然，我们就必须从宪政的视角对其进行全新的剖析，而剖析的起点自然就是宪法文本对该问题的根本性描述。学界既有的研究成果或是偏重于宏观法治理论的契合性阐释，或是热衷于对其他学科既有成果的“拿来”，宪政分析的因素实在有限 [8]。究其原因，主要是由于央地关系作为传统的“非法学”领域，长期以来无论在研究思路上还是关注视角上都已经被打上了深刻的政治学、管理学烙印，短期内很难实现研究进路的根本性转变以及宪法学关联理论的良好构建。然而必须指出的是，央地关系法制化问题是典型的宪法学问题，绝非传统的政治学、管理学理论所能驾驭。因此，我们就更有必要从宪法文本出发，探讨在宪政框架内分析、解决央地关系问题的进路与对策。
由此，笔者认为，从宪法文本角度分析央地关系问题，至少应包括如下几个方面。第一，现行宪法对于央地关系进行规制的条文有哪些，所涉及的问题为何。第二，现行宪法规定央地关系的有关条文间的结构关系如何。第三，对现行规定的缺陷进行客观评估。第四，探讨完善的进路。
二、宪法文本中的央地关系条款及其“条块”结构
较早对宪法文本中的央地关系条款进行针对性研究的代表学者是秦前红教授，他对有关中央与地方关系的宪法法条粗略地进行了一下统计，直接规定的就有第2条、第3条、第5条、第9条、第10条、第30条、第62条、第67条、第89条等十条之多。 [9]而笔者以为其未竟之处有三。第一，对于相关条款的梳理是否已经周延？虽然这涉及到不同标准的问题，而且同一标准也极有可能随着相关问题研究的不断深入而出现变化，但却无疑是研究宪法文本中央地关系条款所首先面临的问题，其重要性显而易见。遗憾的是，秦教授亦未在文中对标准问题予以明示。第二，秦教授提出了“条文与条文之间的逻辑关系为何” [10]的命题，却并未给予明确的回答。第三，虽然列举了有关条文，然其随后的论述进路脱离了这一既定对象——忽略对目标条文本身进行深入分析而陷入了对具体化、制度化的问题加以批判的窠臼，极大降低了文本分析的实际价值。由上，本部分内容笔者将试图说明两个问题，一是宪法文本对于央地关系予以涉及的实然范围，二是相关条款之间的内在逻辑关系。
为尽量保证研究样本的全面性与完整性，本着“最大相关性”原则，经过初步甄别，笔者认为现行宪法涉及央地关系原则性安排的条文（包括直接针对央地关系的条文和内容相关的条文两种）主要有30条，包括零散的19个条文以及第三章第六节的11个条文，现简述如下。第2条第2款规定了全国及地方各级人大是国家的权力机关，明确了中央和地方两个层面的权力主体问题；第3条第4款规定了处理央地关系的总原则，历来被学界视为宪法对央地关系的根本性规定；作为一种特殊的地方类型，第4条第3款规定了民族区域自治制度，视为民族区域自治模式下央地关系的总则性规定；第5条第2、3款明确了自上而下的纵向立法体制，同时明确了中央在国家立法权中的核心地位；第30条规定了全国的地方主体类型；与第4条第3款相对应，第31条规定了另一类特殊地方类型——特别行政区的基本问题，可视为对“一国两制”模式下央地关系的总则性规定；第57、58条、规定了国家最高权力机关——全国人大的基本问题，再次强调了了中央在国家立法权中的核心地位，可视为对第2条第2款的补充与延伸以及与第5条第2、3款的对应；第62条对中央一级的国家权力进行了列举；第63条对中央一级的组织性权力进行了列举；第67条列举了全国人大常委会的权力，与第62条全国人大的权力映照、互动，共同构成中央权力体系的基本框架；第85条确定了最高国家行政机关的地位，是行政权领域里中央核心地位的集中表述；第89条列举了国务院享有的职权，进一步明确了中央行政的主导地位；第95、96条对地方人大、常委会、政府的基本问题进行规定，确立了地方层面的权力主体问题，从而与第2条第2款形成呼应；第99、100条对地方权力进行初步的定位，确定了地方权力在国家权利体系中相对于中央的非主导地位，但是第100条也明确界定了地方立法权的实施范围；第105条对地方政府的性质、地位予以明确，进一步凸显其在国家央地权力二元维度中的基本层次归属；第107条规定了地方政府的职权，既强调其余中央政府间的主从关系，同时又赋予了前者一定的地域性行政权力；第三章第六节名为“民族自治地方的自治机关”，对民族自治地方的有关问题进行了相对具体的规定，是现行宪法文本在处理央地关系是规范最为集中的部分。
出于在文本解释过程中对于立宪意图、表达语言的不同理解，上述条文的简要梳理难免挂一漏万，但基本上能够反映出宪法文本规范所构建的央地关系制度的基本轮廓。那么，在这一结构之中，宪法文本中的央地关系条文之间又呈现着怎样一种逻辑关联呢？和央地关系在政治学语境中的条块关系特点惊人相似，有关宪法条文之间也呈现出了“条块关系”的某些特征。
首先，“条条”关系。政治学中的“条条”是指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务相同的职能部门。 [11]宪法文本规范央地关系的相关条文之间的“条条”关系除了同样体现为一种自上而下的逻辑进路之外，与政治学的理解存在本质不同。虽然各条文之间的效力高下并无本质区别，却依然呈现出如下的“条条”关系。第一，有关条文从文本上可以明确地区分出总则性条文和分述性条文，前者对于根本性问题确定宏观的基调，而后者对于前者进行细化、延伸与补充。如，第2条第2款明确了中央和地方两个层面的权力主体问题，第3条第4款规定了处理央地关系的总原则，他们都属于典型的总则性条文。而第62、63、67、89、107条等条文在内容上体现出对于特定主体的权力的列举，具有明显的分述性特征。第二，所谓的总则性与分述性条文，只是一种相对的划分模式，并不具有绝对严格的标准。如，与第2条第2款所明确的中央和地方两个层面的权力主体的问题相比较，第4条第3款对民族区域自治制度的规定以及第31条对“一国两制”下特别行政区问题的规定无疑属于分述性条文，但是倘若与第三章第六节的内容相较，第4条第3款却又体现出鲜明的总则性特征。第三，每个“条条”的长度不尽相同，即在宪法文本的范围内，虽然每个“条条”都是以第3条第4款这一最为根本的条文为始，但却未下延至同样的制度层次。典型的如对于民族区域自治下的央地关系模式而言，其始于央地基本原则条款，经过对央地二元维度的主体划分、民族区域自治类型的总则性条款直到第三章第六节的分述性条款，体现出一种完整的“条条”脉络。而由同一逻辑起点引出的“一国两制”下的央地关系模式，经过对央地二元维度的主体划分的承接之后，在第31条对而别行政区问题的总则性规定层面就戛然而止，其余未竟事项的规范则完全交给特别行政区基本法，从而在宪法文本的范围内体现出一种层级有限的“条条”关系。
其次，“块块”关系。“块块”也常被政治学者用来描述央地关系的结构性特征，但宪法文本规范央地关系相关条文间体现出的“块块”关系与政治学的理解迥然相异。其特征有如下几点。第一，在内容上，体现为中央与地方二元“块块”的特征。对于构成央地关系的两个主要因素，宪法文本分为两个不同的线索予以规范。一方面，对于中央的权力主体（第2条第2款）、中央的基本定位（第57、58条）以及中央的主要权力（第62、63、67、85、89条）层次鲜明地进行表述，勾勒出央地关系中的中央层面的基本制度框架；另一方面，对于地方的权力主体（第2条第2款）、地方层面的基本问题（第30、95、96、100、105、107条）进行分别规范，从而形成与中央制度层面相应的地方层面的基本制度框架。第二，在类型上，将地方层面进而分为一般地方、民族自治地方和特别行政区三个“块块”进行表述。 [12]其具体处理方式是以对一般地方的框架性规定为主体，并在此基础上彰显民族自治地方和特别行政区两种地方类型的特殊性规定。民族自治地方的特有条款如第4条第3款和第三章第六节，特别行政区的特有条款则以第31条为核心。第三，从更为宏观的视角来看，宪法文本中最大的“块块”模式体现为对于央地二元关系的综合把握和对央地分别表述的分野之上。前者以第2条第2款、第3条第4款和地5条第2、3款为代表，重在对央地关系二元主体间的互动关系进行宏观把握，体现为一种动态的规范特征；后者以剩余的其他大多数条文未代表，重在对央地二元主体的地位、性质、权力进行分别的规制，体现为一种静态的规范特征。这一动一静不同侧重的两类条文，构成了宪法文本范围内对于央地关系进行规定的最大一对“块块”关系。
综上，宪法文本对于央地关系进行规范的相关条文之间的内在逻辑（条块关系）可以下图表示：
应当指出的是，上图反映的“条块”关系仅以宪法文本的规定为限，但是由于立法体系的特点使然，我国整个央地关系法律规范体系事实上都呈现出这样一种鲜明的“条块”特征。
三、宪法文本中央地关系条款的功能失灵与应对
（一）功能失灵
宪法的功能直接指向对国家权力的确认、控制和安排 [13]，因此对央地关系的调控是宪法的必然使命。然而，从前文的分析可知，现行宪法对于央地关系的制度安排却存在诸多问题。限于篇幅问题，本文仅做框架式的分析和展开。
首先，从量的一个方面来说，宪法文本一些重要的内容缺失，一定程度上导致了央地关系的失调。简要说来有如下几个方面。第一，对于国家权力在中央与地方之间的配给缺乏类型化安排，即欠缺权力的分工。“中央与地方具体职权的划分不是分工式的，而是权力总数的分割；除中央专属的权力外，法律分别赋予中央政府与地方政府的权限几乎是一致和对等的，地方政府俨然是中央政府的翻版，地方政府之间也没有明确的权力分工” [14]，而只是“中央与地方管理权限上的分工” [15]。这种文本安排的后果几乎是致命的。一方面，它造成了央地权力严重同构化， [16]地方权力对中央权力的基本承袭所造成的“奶酪效应” [17]导致当中央权力设置出现缺陷时，这种缺陷会以最快的速度传导至全国，极易造成举国权力框架的瞬时震荡乃至解构。研究表明，这种央地权力配置模式的潜在风险是很高的。另一方面，它极大抹杀了地方的独立性，使其完全沦为中央的附庸，最终导致应然的二元央地关系的实然一元化。由于权力相同而层级有别，在制度上没有赋予地方足够的使用权力的空间，使地方在宪法上的必要独立性名存实亡的直接诱因。 [18]事实上，即使在全球范围内，这种在宪法文本中直接规定央地权力划分条款的立法模式也是比较少见的， [19]因为它对宪法的简洁性与严谨性提出了更高的要求。我国对这种模式的采用，既没有足够的理论支撑，也未收到良好的实践效果。第二，对于央地权力运行过程中纠纷的解决缺乏设计。对于央地权力运行而言，按其先后逻辑无非存在权力授予、权力监督和纠纷解决三个环节。如果说权力的授予是现行宪法关注的重点，权力的监督在人大与其他国家机关、人大与人大常委会等关系安排上能够得到一定程度的实现的话，那么宪法文本对于纠纷解决的问题则基本呈现空白的状态。 [20]倘若中央一味凭借权威的优势强压，抑或出于经济、政治的考量对强势地方一味迁就，那么央地关系的功能性失调也就在所难免。第三，较之民族区域自治制度，“一国两制”作为我国解决港澳甚至台湾问题的重要制度创新在宪法文本中体现得较为单薄，仅由第31条一言以蔽，与第三章第六节的篇幅形成了较明显的反差。笔者并非意在追求两种特殊地方在宪法篇幅上（或曰“形式上”）的“平分秋色”，但是出于特别行政区设立的重要性的考量，是否还应在宪法文本中对一些基本性问题加以适当的充实？当然，这仅是一家之言，就“一国两制”在不同地区的具体制度构建问题而言，还应主要依靠具有宪法性法律属性的“特别行政区基本法”的细节勾勒来实现。
其次，从量的另一个方面来说，现行宪法文本对于某些问题的规定已经落后于制度实践，极大限制了应然指导作用的发生。最为典型的例子莫过于现行宪法对于地方的财政自主权确认与保障的缺乏。一方面，宪法条文的央地分权更多地集中在政治、立法、组织等领域，而对作为经济基础的财政自主权却极少涉及。试问财政不独立如何实现作为上层建筑的其它权力的实质划分？另一方面，这种财政权力的缺位集中体现在一般地方的权力享有上。出于特殊的政治考量，我国的民族自治地方和特别行政区都享有高度的财政自主权，前者得到了宪法第117条的明确承认，而后者则由两部特别行政区基本法加以维护。与此相应，占据我国绝大多数的一般地方的财政自主权却被宪法文本忽略了。如果说这种现状的成因在于长期以来高度中央集权下的统收统支的经济体制的话，那么自1994年分税制改革实施之后，随着中央税、地方税和共享税的明确界定，一般地方事实上已经享有了在一定范围内的财政自主权。虽然1995年修正的《税收征收管理法》第5条及时对这一制度变革进行了确认，但宪法层面上的“与时俱进”却迟迟未见，颇为遗憾。 [21]
最后，从质的方面来说，部分宪法条文的规范过于抽象，难以充分体现实施的价值。如，被学界普遍视为我国央地关系总原则的第3条第3款，已经远不能承担起总括新历史条件下央地关系法制化的重任。一方面，除了前文提及的政治宣示性有余而实际操作性不足的问题外，我们还应当注意到该条的表述实际上就是对毛泽东关于央地关系讲话的直接翻版。早在1956年4月，毛泽东在著名的《论十大关系》中就指出：“中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，目前注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利”。 [22]作为宪法规范的第3条第3款，本身并无直接加以实施的可能，其最大的价值就在于对宪法中其他关于央地关系的条款提供基础性指导。然而在当前宪法文本对于央地关系进行二元描述的条款少之又少的情况下，弥足珍贵的第3条第3款的实现程度也就愈发堪忧了。另一方面，第3条第3款非但没有发挥应有的积极作用，反而“给我国中央与地方关系的政治、法制实践留下了太多的模糊空间，也催生了诸多的难题” [23]，无奈地成为一条“成事不足，败事有余”条款。
（二）技术性应对：修改、解释抑或下位法的完善？
以上对于宪法文本缺陷导致的功能失灵分析或许并不全面，但基本能够反映现行宪法文本在央地关系处理上的疲态。文本开篇即指出宪法既是文本学又是规范学，前者对应文本的完善，而后者则对应规范的实施。对前文指出的缺失、滞后、抽象三类瑕疵加以归纳可知，缺失反映出的是文本的完善问题，而滞后和抽象则反映的则是实施的完善问题。因此，对于应对策略的探讨，也可以从这两个方面展开。
首先，对于条文的缺失和滞后等量的问题，主要应对策略有修改宪法和解释宪法两种。第一，修改宪法。其原理是针对缺失的部分直接加以补充从使宪法文本而达到应然的完满状态。其优势在于具有针对性、权威性、直接性，而劣势则在于成本巨大、工作冗繁、耗时较长以及频率过高对于宪法权威的减损。此外，由于我国一项使用修正案的方式进行修宪，因此在技术上也面临一些难题。 [24]综上，修宪的方式虽然能够彻底解决量的问题，但是不宜轻易使用，更不宜频繁使用。对于当前宪法文本在央地关系上存在的缺陷是否足以启动修宪程序，尚需进一步的论证。第二，解释宪法。与修改宪法的效用机理不同，解释宪法是意图通过对既有相关条款的字面解释、扩充解释、缩小解释 [25]乃至重新解释来实现对相关事项的涵盖。限于我国当前体制，虽然宪法解释在学理上有抽象解释和案件解释之分，但我国仅承认前者的存在。一般认为，宪法解释的事由主要有三：①宪法的规定需要进一步明确具体含义的；②宪法实施中出现新的情况，需要明确适用宪法依据的；③法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等规范性文件可能与宪法相抵触的。 [26]相比修宪，宪法解释最大的优势在于能够基本维护宪法文本的稳定和权威并实现良好的完善效果，其劣势则在于具体解释程序的缺位以及解释机关怠于行使解释权的惯性。即便如此，从现有的情况来看，重点，采用解释宪法的方式弥补量的缺陷似乎更为可行。
其次，对于条文过于抽象的质的问题，主要应对策略有解释宪法和完善立法两种。第一，对于解释宪法而言，其作用机理与改善量的方面的瑕疵并无本质不同。从某种意义上说，宪法解释更适于承担将抽象的条文具体化的功能，因为这不仅不会面临增加宪法文本自身的篇幅、容量而产生的臃肿与冗长，反而还会无形中极大提高宪法条文的适用性，将其应然的规制效果充分地彰显出来。第二，完善立法。其一，从应然的角度而言，我国金字塔型的立法体系决定了法律、法规等下位法对于宪法条文具有天然的补充、深化的功能。作为母法的宪法处于“塔尖”，在很大程度上只是我国法律制度框架的总纲而总领其他一切法律规范，个及法律、法规等规范性文件按照各自的法律位阶依次纵向排列，最后在金字塔的底部完成对于实践中一切法律关系的规范性覆盖。 [27]因此，不应也不能指望宪法对于所有法制问题实现事无巨细的涉及，而应当将这一重任寄望于立法体系的不断完善。其二，从实然的角度而言，在当前的央地关系法律制度中，下位法律也确实起到了举足轻重的作用。对于一般地方而言，在宪法相关条文的指导下，《立法法》、《地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》等法律体现出重要的补充细化价值；对于民族自治地方而言，虽然宪法第三章第六节具有相对细节的规定，但是《民族区域自治法》仍然扮演了民族区域自治制度建设的中流砥柱的角色；对于特别行政区而言，通过宪法第31条的明确授权，《香港特别行政区基本法》和《澳门特别行政区基本法》已经成为“一国两制”实现的主要法律平台。其三，虽然立法的丰富与完善能够极大缓解宪法文本中央地关系条款质的缺陷，但却不宜成为主要的应对策略。一方面，并不是所有的宪法文本缺陷都能够通过立法途径来解决。虽然释宪乃至修宪成本巨大，但是对于那些根本性问题的缺失，也只能严格地在宪法层面寻求突破，这是由宪法和法律本质上的区别所决定的。另一方面，立法的完善是一个缓慢、渐进的过程，受制于多方面复杂因素的综合影响，也很难收到立竿见影之效。
需要指出的是，对于质的瑕疵的改善，亦不宜采用修改宪法的方式。虽然抽象性极大影响了宪法文本的实施，但是不可否认的是，这同时也是宪法作为国家根本法的伴生属性所存在的。要在有限的篇幅内将国家核心的政治、法制问题完整地呈现出来，就势必要在细节和操作性上作出妥协。但这并不必然意味着宪法实施效果的减损。美国宪法只有区区十三条，在二百余年的时间内也极少进行修改，但却依然保持了对最新实践的充分指导价值，其原因就在于对宪法解释而非宪法修改的推崇。当然，由于体制的差异，虽然美国人运用案件解释赋予了宪法顽强的生命力，但我国则只能通过抽象解释的发展来寻求宪法文本的完善了。综上，对于现行宪法央地关系条款的缺陷及其应对策略的分析思路可通过下图体现：
由此，具体到宪法文本的层面而言，主要的策略选择只有修宪或释宪两种。它们中又应当以何为主呢？学界有一种较为偏激的观点认为，批评宪法文本、否定宪法文本、对宪法文本提出各种修改建议不应当是一个“宪法学家”的工作，或者不是宪法学家的主要工作。宪法学的基本任务是从宪法文本的阐释中发现规范，为宪法解释提供依据。在大体上承认法律文本的正当性，在某种意义上是“法学的宿命”，这是法学的任务决定的。 [28]虽然同样赞成以宪法修改为完善宪法的主要手段，但是笔者对这种带有宿命色彩的解释却不敢苟同。宪法学研究的任务在于如何促进宪政制度的完善，为法治昌明提供坚实的根本法基础，就本文的论域而言，这种工作的中心在于如何选择一种最为适当的手段推动宪法文本中央地关系条款的完善。因此，手段选择的标准在于其对于客观现实的契合，而非带有价值色彩的抽象判断。从实用主义的视角出发，一方面，虽然仍存在诸多疏漏，但是现行宪法的修改已属频繁，现阶段不宜再轻动；另一方面，宪法解释的方法从理论上能够缓解绝大多数宪法文本中央地关系条款中存在的缺陷，只是这种宪法明确承认的自我完善方式从未在现实中被用活、用好、用足。可见，着力从加强解释的角度来谋求宪法文本在央地关系问题上的完善，是必要且可行的。
注释:
[1] 最具有代表性的是武汉大学秦前红教授2007年撰写的一篇论文，虽然关注到了宪法文本分析对于央地关系研究的重要性，但却没能以此为基点展开更为深入的剖析，颇有隔靴搔痒之憾。参见秦前红：《简评宪法文本关于中央与地方关系的制度安排》，载《河南省政法管理干部学院学报》2007年第6期，第9-12页。
[2] 任喜荣：《完善宪法文本，构建和谐社会》，载《当代法学》2005年第6期，第4页。
[3] 参见[德]卡尔•施密特：《宪法学说》，刘锋译，上海人民出版社2005年版，第3-24页。
[4] [美]布鲁斯•阿克曼：《我们人民：宪法变革的原动力》，孙文恺译，法律出版社2003年版，第3页。
[5] [日]铃木义男：《行政法学方法论之变迁》，陈汝德等译，中国政法大学出版社2004年版，第47-48页。
[6] 之所以称为“新”，是区别于对宪法文本近乎崇拜的传统文本主义而言的。
[7] 张翔：《宪法学为什么要以宪法文本为中心？》，载《浙江学刊》2006年第3期，第15页。
吉安市人民政府关于印发吉安市企业投资项目核准暂行办法的通知
吉安市人民政府关于印发吉安市企业投资项目核准暂行办法的通知
吉府发〔2007〕15号
井冈山管理局，各县（市、区）人民政府，市直各单位：
《吉安市企业投资项目核准暂行办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○○七年九月十一日
吉安市企业投资项目核准暂行办法
第一章 总则
第一条
为适应完善社会主义市场经济体制的需要，进一步推进企业投资项目管理制度的改革，根据《中华人民共和国行政许可法》、《国务院关于投资体制改革的决定》和《江西省企业投资项目核准暂行办法》，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内，企业投资建设实行核准制的项目，适用本办法。
外商投资项目和境外投资项目的核准办法另行制定。
第三条
市人民政府根据省人民政府颁布的《江西省政府核准的投资项目目录》，制定《吉安市政府核准的投资项目目录》，明确核准项目范围，划分项目核准机关的核准权限。需要适时调整的，由市人民政府项目核准机关报请市人民政府批准后执行。
第四条 本办法所称项目核准机关，是指县级以上人民政府发展改革（计划）行政主管部门和经济贸易行政主管部门。
企业基本建设类投资项目由发展改革（计划）行政主管部门核准；企业技术改造类投资项目由经济贸易行政主管部门核准，需报送国务院投资主管部门核准的，由市经济贸易行政主管部门会同市发展改革行政主管部门联合报送。
第五条
企业投资建设实行核准制的项目，应当按照国家和省有关规定编制项目申请报告，报送项目核准机关。项目核准机关应当依法进行核准，并加强监督管理。
项目核准机关及其工作人员，应当严格执行法律、法规、规章和本办法的规定，不得变相增减核准事项，不得拖延核准时限。
第六条 企业投资建设实行核准制的项目，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告程序。
第二章 项目申请报告的内容及编制
第七条 项目申报单位应当向项目核准机关提交项目申请报告一式5份。
项目申请报告应当包括下列内容：
（一）项目申报单位基本情况；
（二）拟建项目情况；
（三）建设用地与相关规划；
（四）资源利用和能源耗用分析；
（五）生态环境影响分析；
（六）经济和社会效果分析；
（七）法律、法规、规章规定的其他内容。
第八条 项目申请报告应当按照下列规定，由具备相应工程咨询资格的机构编制：
（一）依法应当由国务院或者国务院投资主管部门核准的项目，由具备甲级工程咨询资格的机构编制；
（二）依法应当由省人民政府项目核准机关核准的项目，由具备乙级以上工程咨询资格的机构编制；
（三）依法应当由市、县（市、区）人民政府项目核准机关核准的项目，由具备丙级以上工程咨询资格的机构编制；
法律、法规或者规章另有规定的，从其规定。
第九条 项目申报单位向项目核准机关报送项目申请报告时，凡涉及环境保护、建设用地、城市规划等的，还应当附送下列有关文件：
（一）环境保护行政主管部门出具的对环境影响评价文件的审批意见；
（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；
（三）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；
（四）法律、法规、规章规定应当提交的其他文件。
第十条 项目申报单位应当对所有申报材料内容的真实性负责。
第三章 核准程序
第十一条 企业投资实行核准制的项目，应当按照下列规定，向相应的项目核准机关提交项目申请报告：
（一）企业（中央驻赣企业除外）投资由国务院或者国务院投资主管部门核准的项目，应当向省人民政府项目核准机关提交项目申请报告，省人民政府项目核准机关经初审并提出意见后，报送国务院投资主管部门。
（二）企业投资由省人民政府项目核准机关核准的项目，应当向所在地市人民政府项目核准机关提交项目申请报告，市人民政府项目核准机关经初审并提出意见后，报送省人民政府项目核准机关；省管企业可直接向省人民政府项目核准机关提交项目申请报告。
（三）企业投资由市人民政府项目核准机关核准的项目，应当向项目所在地县级人民政府项目核准机关提交项目申请报告，县级人民政府项目核准机关经初审并提出意见后，报送市人民政府项目核准机关；市管企业可直接向市人民政府项目核准机关提交项目申请报告。
（四）企业投资由县级人民政府项目核准机关核准的项目，应当向项目所在地县级人民政府项目核准机关提交项目申请报告。
第十二条 项目核准机关收到项目申请报告和其他申报材料后，应当从下列方面进行形式审查：
（一）是否属于本项目核准机关核准（初审）的范围；
（二）项目申请报告编制单位是否具有相应的资格；
（三）申报材料是否齐全；
（四）申报材料是否符合规定的格式；
（五）申报材料是否符合法律、法规或者规章的规定。
第十三条 项目核准机关对项目申报单位提出的核准申请，应当按照下列情况分别作出处理：
（一）申报的企业投资项目依法不需要核准的，应当即时告知项目申报单位不受理；
（二）申报的企业投资项目不属于本机关职权范围的，应当即时作出不予受理的决定，并告知项目申报单位向有关项目核准机关申请；
（三）项目申报材料经形式审查不符合要求的，应当当场或者在收到项目申报材料后5日内一次告知项目申报单位需要补正的全部内容；
（四）项目申报材料经形式审查符合要求的，应当受理。
项目核准机关受理或者不予受理项目核准申请的，应当出具加盖本机关印章和注明日期的书面凭证。
第十四条 项目核准机关认为申请核准的项目有必要由咨询机构进行评估的，应当在受理后5个工作日内，委托有资格的咨询机构进行评估。
接受委托的咨询机构应当在项目核准机关规定的时间内提出评估报告，并对评估结论承担责任。咨询机构进行评估时，可以要求项目申报单位就有关问题进行说明。
第十五条 项目核准机关在进行核准审查时，如涉及其他行业主管部门的职能，应当征求有关部门的意见。
相关部门应当在收到征求意见函（附项目申请报告）后7个工作日内，向项目核准机关提出书面审核意见；逾期未反馈书面审核意见的，视为同意。
第十六条
项目核准机关在进行核准审查时，对于可能会对公众利益造成重大影响的项目，应当采取听证等方式征求公众意见；对于特别重大的项目，可以实行专家评议制度。
第十七条
项目核准机关应当在受理项目申请报告之日起20个工作日内，作出对项目申请报告是否核准的决定并向社会公布，或者向上级项目核准机关提出审查意见。20个工作日内不能作出核准决定的，经本机关负责人批准，可以延长10个工作日，并及时书面通知项目申报单位，说明延期理由。
项目核准机关委托咨询评估、征求公众意见和组织专家评议所需时间不计算在前款规定的期限内，但应当及时书面通知项目申报单位。
第十八条 对同意核准的企业投资项目，项目核准机关应当向项目申报单位出具核准文件，并抄送相关部门和下级项目核准机关。
对不同意核准的企业投资项目，项目核准机关应当向项目申报单位出具不予核准文件，说明不予核准的理由，并抄送相关部门和下级项目核准机关。
第十九条
各级项目核准机关应当建立健全项目核准信息公布制度，通过网络、报刊等媒体，每季度公布一次已受理的项目申请报告、作出的核准决定等信息，接受社会监督，引导社会投资。
第四章 核准内容及效力
第二十条 项目核准机关根据下列条件对项目进行审查：
（一）符合国家有关法律、法规的规定；
（二）符合国民经济和社会发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划；
（三）符合国家宏观调控政策；
（四）地区布局合理；
（五）主要产品未对国内市场形成垄断；
（六）未影响国家经济安全；
（七）合理开发并有效利用资源；
（八）生态环境和自然文化遗产得到有效保护；
（九）未对公众利益，特别是项目建设地的公众利益产生重大不利影响。
第二十一条
项目申报单位依据项目核准机关出具的项目核准文件，依法办理土地使用、资源利用、城市规划、安全生产、设备进口和减免税确认等手续。
第二十二条 项目核准文件的有效期为2年，自颁发之日起计算。
企业投资项目在核准文件有效期内未开工，项目申报单位需要继续建设的，应当在核准文件有效期届满30日前向原项目核准机关申请延续，原项目核准机关应当在核准文件有效期届满前作出是否准予延续的决定。
第二十三条
已经核准的项目，如需对核准文件所规定的内容进行调整，项目申报单位应当及时以书面形式向原项目核准机关报告。原核准机关根据项目调整的具体情况,出具书面意见。已核准项目发生重大变更的,应当重新办理核准手续。有下列情形之一的,为重大变更:
(一)项目投资主体发生变更的;
(二)项目建设地点发生变更的;
(三)项目建设规模、产品方案发生重大变更的;
(四)总投资超过原核准投资额20%以上的;
(五)由于项目许可权限变更需要变更许可机关的。
第二十四条 有下列情形之一的，项目核准机关应当注销核准文件：
（一）项目核准满两年未开工建设也未申请延续的；
（二）项目申报单位主体资格依法终止的；
（三）法律、法规规定应当注销的其他情形。
第二十五条
对应当申报核准而未申报，或者虽然申报但未经核准的项目，国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、证券监管、外汇管理、安全生产监督管理、水资源管理、海关等部门不得办理相关手续，金融机构不得发放贷款。
第五章法律责任
第二十六条 项目核准机关工作人员在项目核准过程中滥用职权、玩忽职守或者徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条
国土资源、环境保护、城市规划、质量监督、安全生产监督管理、水资源管理等部门及其工作人员违反本规定擅自办理相关手续的，依法给予有关负责人和直接责任人行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十八条 咨询评估机构及其工作人员，在评估过程中违反技术规范，造成重大损失和恶劣影响的，依法追究相应责任。
第二十九条 项目申报单位以拆分项目、提供虚假材料等不正当手段取得项目核准文件的，项目核准机关可以依法撤销对该项目的核准。
第三十条
项目核准机关应当会同城市规划、国土资源、环境保护、银行监管、人民银行、外汇监督管理、安全生产监督管理等部门，加强对企业投资项目的监管。对于应当申报核准而未申报，或者虽然申报但未经核准擅自开工建设的，以及未按项目核准文件的要求进行建设的项目，一经发现，相应的项目核准机关应当立即责令其停止建设，并依法追究有关责任人的法律和行政责任。
第六章附则
第三十一条 事业单位、社会团体等非企业单位投资建设《吉安市政府核准的投资项目目录》内的项目，按照本办法进行核准。
第三十二条 本办法自公布之日起施行。
附件：
吉安市政府核准的投资项目目录
（2007年本）简要说明
(一)本目录依据国务院颁布的《政府核准的投资项目目录（2004年本）》和江西省政府颁布的《江西省政府核准的投资项目目录（2006年本）》，并结合吉安实际编制。
(二)
本目录所列项目,是指企业不使用政府性资金投资建设的重大和限制类固定资产投资项目。企业不使用政府性资金投资建设国务院颁布的《政府核准的投资项目目录(2004年本)》和本目录以外的项目，除国家法律法规和国务院专门规定禁止投资的项目以外，实行备案管理。
（三）报上级投资主管部门核准的项目须由市投资主管部门初审后上报。
(四)国家法律法规和国务院有专门规定的项目的审批或核准，按有关规定执行。
(五)本目录所列项目由政府投资主管部门(发展改革委和经贸委)按分工对项目实行核准。
(六)本目录为2007年本。根据情况变化，本目录将适时调整。
一、农林水利
农业：涉及开荒的项目由省人民政府投资主管部门核准。
水库：跨省河流上的水库项目由国务院投资主管部门核准，跨设区市河流上水库项目和其他中型以上水库项目由省人民政府投资主管部门核准，其余项目由市人民政府投资主管部门核准。
其他水事工程：需中央政府协调的涉及跨省水资源配置调整的项目由国务院投资主管部门核准，跨设区市水资源配置调整项目和中型及以上的其他水事工程项目由省人民政府投资主管部门核准，其余项目由市人民政府投资主管部门核准。
二、能源
（一）电力。
水电站：在主要河流上建设的项目和总装机容量25万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省人民政府投资主管部门核准。
抽水蓄能电站：由国务院投资主管部门核准。
火电站：由国务院投资主管部门核准。
热电站：燃煤项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省人民政府投资主管部门核准。
风电站：总装机容量5万千瓦及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省人民政府投资主管部门核准。
核电站：由国务院核准。
电网工程：330千伏及以上电压等级的电网工程由国务院投资主管部门核准，其余项目由省人民政府投资主管部门核准。
（二）煤炭。
煤矿：国家规划矿区内的煤炭开发项目由国务院投资主管部门核准，其余一般煤炭开发项目由省人民政府投资主管部门核准。
煤炭液化：年产50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由省人民政府投资主管部门核准。
（三）石油、天然气。
原油：年产100万吨及以上的新油田开发项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由具有石油开采权的企业自行决定，报国务院投资主管部门备案。
天然气：年产20亿立方米及以上新气田开发项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由具有天然气开采权的企业自行决定，报国务院投资主管部门备案。
液化石油气接收、存储设施（不含油气田、炼油厂的配套项目）：由省人民政府投资主管部门核准。
进口液化天然气接收、储运设施：由国务院投资主管部门核准。
国家原油存储设施：由国务院投资主管部门核准。
输油管网（不含油田集输管网）：跨省干线管网项目由国务院投资主管部门核准。
输气管网（不含油气田集输管网）：跨省或年输气能力5亿立方米及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省人民政府投资主管部门核准。
三、交通运输
（一）铁道。
新建（含增建）铁路：跨省或100公里及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系分别由国务院行业主管部门或省人民政府投资主管部门核准。
（二）公路。
公路：国道主干线、国家高速公路网、跨省的项目由国务院投资主管部门核准，省高速公路网、国道非主干线、一级公路、收费公路、100公里及以上省道二级公路，以及跨设区市的三级公路以上项目由省人民政府投资主管部门核准，省核准外的二级、三级公路、市养公路、跨县（市、区）公路项目由市人民政府投资主管部门核准，其余项目按属地原则由县（市、区）人民政府投资主管部门核准。
独立公路桥梁、隧道：跨大江大河（通航段）的项目由国务院投资主管部门核准，300米及以上且跨省内主要河流并通航Ⅴ级以上项目、总投资2000万元以上的立交桥项目和中隧道及以上项目由省人民政府投资主管部门核准，除国家和省核准的通航河段上的桥梁项目、总投资2000万元以下的立交桥项目、短隧道项目、跨市内河流不通航河段的大型桥梁项目由市人民政府投资主管部门核准，其余项目按属地原则由县（市、区）人民政府投资主管部门核准。
（三）水运。
煤炭、矿石、油气专用泊位：新建港区和年吞吐能力200万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目由省人民政府投资主管部门核准。
集装箱专用码头：由国务院投资主管部门核准。
内河航运：千吨级以上通航建筑物项目由国务院投资主管部门核准，Ⅴ级及以上航道整治、千吨级以下通航建筑物项目由省人民政府投资主管部门核准，其余项目由市人民政府投资主管部门核准。
（四）民航。
新建机场：由国务院核准。
扩建机场：总投资10亿元及以上项目由国务院投资主管部门核准，其余项目按隶属关系由国务院行业主管部门或省人民政府投资主管部门核准。
扩建军民合用机场：由国务院投资主管部门会同军队有关部门核准。
四、信息产业
电信：国内干线传输网（含广播电视网）、国际电信传输电路、国际关口站、专用电信网的国际通信设施及其他涉及信息安全的电信基础设施项目由国务院投资主管部门核准。
邮政：国际关口站及其他涉及信息安全的邮政基础设施项目由国务院投资主管部门核准。
电子信息产品制造：卫星电视接收机及关键件、国家特殊规定的移动通信系统及终端等生产项目由国务院投资主管部门核准。
五、原材料
钢铁：已探明工业储量5000万吨及以上规模的铁矿开发项目和新增生产能力的炼铁、炼钢、轧钢项目由国务院投资主管部门核准，其他铁矿开发项目由省人民政府投资主管部门核准。
有色：新增生产能力的电解铝项目、新建氧化铝项目和总投资5亿元及以上的矿山开发项目由国务院投资主管部门核准，其他矿山开发项目由省人民政府投资主管部门核准。
石化：新建炼油及扩建一次炼油项目、新建乙烯及改扩建新增能力超过年产20万吨乙烯项目，由国务院投资主管部门核准，改扩建新增能力不超过年产20万吨乙烯项目，由省人民政府投资主管部门核准。
化工原料：新建PTA、PX、MDI、TDI项目，以及PTA、PX改造能力超过年产10万吨的项目，由国务院投资主管部门核准，PTA、PX改造能力不超过年产10万吨的项目，由省人民政府投资主管部门核准。
化肥：年产50万吨及以上钾矿肥项目由国务院投资主管部门核准，驻市中央省属企业、市属企业、市高新园区内投资建设的磷矿肥项目和年产50（不含）万吨以下的钾矿肥项目由市人民政府投资主管部门核准，其余磷、钾矿肥项目按属地原则由县（市、区）人民政府投资主管部门核准。
水泥：除禁止类项目外，由省人民政府投资主管部门核准。
稀土：矿山开发、冶炼分离和总投资1亿元及以上稀土深加工项目由国务院投资主管部门核准，其余稀土深加工项目由省人民政府投资主管部门核准。
黄金：日采选矿石500吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，其他采选矿项目由省人民政府投资主管部门核准。
六、机械制造
汽车：按照国务院批准的专项规定执行。
船舶：新建10万吨级以上造船设施（船台、船坞）和民用船舶中、低速柴油机生产项目由国务院投资主管部门核准，新建10万吨级以下造船设施（船台、船坞）由省人民政府投资主管部门核准。
城市轨道交通：城市轨道交通车辆、信号系统和牵引传动控制系统制造项目由国务院投资主管部门核准。
七、轻工烟草
纸浆：年产10万吨及以上纸浆项目由国务院投资主管部门核准，年产3．4（含）万吨－10（不含）万吨纸浆项目由省人民政府投资主管部门核准，其他纸浆项目禁止建设。
变性燃料乙醇：由国务院投资主管部门核准。
聚酯：日产300吨及以上项目由国务院投资主管部门核准。日产100(含)吨－300（不含）吨以下项目由省人民政府投资主管部门核准，驻市中央省属企业、市属企业、市高新园区内投资建设日产100（不含）吨以下聚酯项目由市人民政府投资主管部门核准，其余项目按属地原则由县（市、区）人民政府投资主管部门核准。
制盐：由国务院投资主管部门核准。
糖：日处理糖料1500吨及以上项目由省人民政府投资主管部门核准，其他糖料项目禁止建设。
烟草：卷烟、烟用二醋酸纤维素及丝束项目由国务院投资主管部门核准。
八、高新技术
民用航空航天：民用飞机（含直升机）制造、民用卫星制造、民用遥感卫星地面站建设项目由国务院投资主管部门核准。
九、城建
城市快速轨道交通：由国务院核准。
城市供水：跨省日调水50万吨及以上项目由国务院投资主管部门核准，跨设区市调水项目和总规模日供水20万吨及以上项目由省人民政府投资主管部门核准。跨县（市、区）调水项目和总规模日供水2（含）万吨－20（不含）万吨以上项目由市人民政府投资主管部门核准，其余项目由县级人民政府投资主管部门核准。
城市道路桥梁：跨越大江大河（通航段）的桥梁、隧道项目由国务院投资主管部门核准，跨省内主要河流（通航段）的桥梁项目由省人民政府投资主管部门核准，中心城区的城市道路，市区跨县（市、区）的道路、桥梁、隧道项目，除国家和省核准的市内主要河流通航段上的城市桥梁项目，跨市内河流不通航河段的城市桥梁项目由市人民政府投资主管部门核准，其他项目按属地原则由县（市、区）人民政府投资主管部门核准。
污水处理:日处理污水10万吨及以上项目由省人民政府投资主管部门核准，其他项目由市人民政府投资主管部门核准。
垃圾处理:总库容300万立方米及以上的卫生填埋项目由省人民政府投资主管部门核准，其余项目由市人民政府投资主管部门核准。
燃气:日供气10万立方米及以上项目由省人民政府投资主管部门核准，其他项目由市人民政府投资主管部门核准。
其他城建项目:高档房地产项目、总建筑面积10万平方米及以上经济适用住宅小区项目由省人民政府投资主管部门核准，总建筑面积10（不含）万平方米以下经济适用住宅小区，中心城区其他房地产开发项目，市内总建筑面积5万平方米及以上其他房地产开发项目、涉及公共安全、公共事业性项目以及凡需市协调资金及平衡外部条件的项目由市人民政府投资主管部门核准，其余城建项目按属地原则由市、县级人民政府投资主管部门核准。
十、社会事业
教育、卫生、文化、广播电影电视：大学城、医学城及其他园区性建设项目由国务院投资主管部门核准，大学（专）校园新建、扩建项目由省人民政府投资主管部门核准。
旅游:国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目由国务院投资主管部门核准，国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资1000（含）万元－5000（不含）万元以下旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资500（含）万元－3000（不含）万元以下项目由省人民政府投资主管部门核准。国家级森林公园、省级重点风景名胜区、省级自然保护区、省级重点文物保护单位区域内投资2000万元及以上旅游开发和资源保护设施，由省人民政府投资主管部门核准，其他项目由市人民政府投资主管部门核准。
体育：F1赛车场由国务院投资主管部门核准。
娱乐：大型主题公园由国务院核准。
其他社会事业项目：按隶属关系由国务院行业主管部门或省、市、县级人民政府投资主管部门核准。
十一、金融
印钞、造币、钞票纸项目由国务院投资主管部门核准。
十二、外商投资
按照有关法律、法规、规章和省、市人民政府企业投资项目核准机关规定执行。
十三、境外投资
按照有关法律、法规、规章和省、市人民政府企业投资项目核准机关规定执行。
