国务院关于维护信访工作秩序的几项规定

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山东省济南市人民政府


济南市人民政府令
（第225号）


　　《济南市规范性文件管理规定》已经2007年7月10日市政府第49次常务会议审议通过，现予公布，自2008年1月1日起施行。


市长　张建国

二OO七年八月十六日



　　济南市规范性文件管理规定

第一章　总则





　　第一条　为加强对行政机关规范性文件的管理，推进依法行政，维护国家法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《山东省规章和规范性文件备案规定》等有关法律、法规和规章，结合我市实际，制定本规定。


　　第二条　本规定所称规范性文件是指政府及其部门在法定职权范围内制定并公开发布的，规范行政管理事务，涉及公民、法人和其他组织的权利、义务，具有普遍约束力的文件。
　　行政机关内部工作制度、人事任免决定、对具体事项作出的行政处理决定和向上级行政机关的请示、报告等，不适用本规定。
　　规范性文件分为政府规范性文件和部门规范性文件。


　　第三条　本规定适用于我市和各县（市）、区政府以及所属工作部门（以下称行政机关）规范性文件的制定和备案工作。


　　第四条　本规定所称政府所属工作部门包括市、县（市）区政府的组成部门、办事机构、直属机构、特设机构、派出机构和其他依法具有行政管理职能的机构。
　　临时机构、部门内设机构不得以本机构的名义对外发布规范性文件。


　　第五条　行政机关制定规范性文件，应当体现改革精神，符合精简、统一、效能的原则，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、市场监管、社会管理和公共服务转变。


　　第六条　行政机关的规范性文件必须符合下列要求：
　　（一）与法律、法规、规章和国家政策相一致；
　　（二）属于制定机关的法定职权范围；
　　（三）行政机关职权与责任相统一；
　　（四）保障公民、法人和其他组织的合法权益。


　　第七条　行政机关不得在规范性文件中设定下列内容：
　　（一）行政许可事项；
　　（二）行政处罚事项；
　　（三）行政事业性收费事项；
　　（四）其他应当由法律、法规、规章和上级行政机关规定的事项。
　　行政机关为实施法律、法规、规章，在规范性文件中作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务及限制公民、法人或者其他组织的权利。

第二章　起草与审查





　　第八条　行政机关起草规范性文件，应当对制定该文件的必要性、可行性进行研究，对规范性文件所要解决的问题、拟确立的主要制度或者拟规定的主要措施等内容进行充分的调研论证，可以采取座谈会、听证会、论证会、向社会公示等形式广泛征求意见。
　　规范性文件内容涉及本级政府其他部门职责或者与其他部门关系紧密的，起草部门应当征求其他部门的意见，或者与其他部门联合起草。


　　第九条　规范性文件有效期自实施之日起最长不得超过5年。有效期届满，规范性文件的效力自动终止。规范性文件效力终止的，制定机关应当向社会公布。
　　行政机关认为规范性文件有效期届满后需要继续实施的，应当在有效期届满前6个月对文件实施情况进行评估。经评估，规范性文件内容无须修改的，制定机关应当发布继续实施该文件的决定；文件内容需要修改的，根据评估情况修订。
　　政府规范性文件由实施机关进行评估，部门规范性文件由制定机关进行评估。政府规范性文件有两个或者两个以上实施机关的，由主要实施机关进行评估。主要实施机关进行评估时，应当征求其他实施机关的意见。
　　修订规范性文件应当按照本规定的要求重新报送审查、发布。


　　第十条　制定部门规范性文件，应当经本部门负责法制工作的机构审核修改，部门领导集体讨论通过，由部门主要领导签署送审草案，报送本级政府法制机构进行合法性审查。


　　第十一条　部门送审部门规范性文件时，应当向本级政府法制机构提交下列材料：
　　（一）送审的公函；
　　（二）规范性文件草案；
　　（三）起草规范性文件的说明；
　　（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定及其他有关资料；
　　（五）征求意见的有关材料。


　　第十二条　政府部门认为需要以政府名义制定规范性文件的，应当先报请本级政府同意。
　　部门组织起草的政府规范性文件，应当经部门负责法制工作的机构审核修改，部门领导集体讨论通过并经主要领导签署意见后，形成送审草案报本级政府，由政府的法制机构进行审查。
　　部门送审组织起草的政府规范性文件时，应当向政府法制机构提交政府同意制定该文件的批示及本规定第十一条（二）至（五）项规定的材料。


　　第十三条　政府法制机构应当对报送的规范性文件内容是否符合本规定第五条、第六条、第七条的规定进行审查。


　　第十四条　报送审查的规范性文件有下列情形之一的，政府法制机构应当提出补充修改或暂缓制定的意见，退回起草部门：
　　（一）制定该规范性文件的基本条件尚不成熟的；
　　（二）超越制定机关的法定职权范围的；
　　（三）文件主要内容违背法律、法规、规章、国家政策以及上级行政机关的命令和决定的；
　　（四）未征求相关部门意见以及对存在的重大分歧未与有关部门进行协调的。


　　第十五条　政府法制机构可以对报送审查的规范性文件草案进行修改并协调存在的分歧意见。对草案中涉及的重大问题，政府法制机构可以通过召开座谈会、论证会、听证会等形式，听取有关单位和个人的意见。


　　第十六条　政府法制机构应当自受理规范性文件草案之日起10个工作日内审查完毕。
　　对于争议较大、内容复杂或者涉及其他重大问题需要进一步调研的规范性文件草案，在前款期限内不能审查完毕的，经法制机构负责人批准，可以延长10个工作日，并将延长理由告知送审部门。
　　规范性文件草案涉及重大社会公共事项需要听证的，根据《济南市人民政府重大社会公共事项决策听证暂行办法》的有关规定办理。


　　第十七条　行政机关因下列紧急情况需要制定规范性文件的，经制定机关主要负责人批准后即时发布：
　　（一）发生重大自然灾害、流行性疾病或者其他意外事件，危及较大范围内公共安全的；
　　（二）执行上级机关的紧急命令和决定。


　　第十八条　政府法制机构对政府规范性文件审查后，应当将审查意见书面报送本级政府办公厅（室），由办公厅（室）按程序办理。政府法制机构对部门规范性文件进行合法性审查后，应当将审查意见书面通知制定规范性文件的部门。部门应当按照政府法制机构提出的审查意见进行补充和修改，对审查意见不能采纳的，应当自接到审查意见之日起10日内向政府法制机构书面说明理由。

第三章　决定与发布





　　第十九条　发布政府规范性文件，应当由本级政府法制机构负责人签署意见、政府秘书长（办公室主任）审核、政府分管领导审签、政府主要负责人签发。政府规范性文件规定的内容涉及公民、法人和其他组织切身利益或者对社会有重大影响的，应当经政府常务会议或办公会议审议决定。


　　第二十条　发布部门规范性文件，应当经部门办公会议审议决定，并由本部门主要负责人签发。


　　第二十一条　规范性文件应当向社会公开发布。未向社会公布的，不得作为实施行政管理的依据。
　　市政府及其部门制定的规范性文件应在《济南市人民政府公报》全文发布。在《济南市人民政府公报》刊登的规范性文件文本为标准文本。
　　县（市）、区政府应当建立政府公报，统一发布本级政府及其部门的规范性文件。
　　除按前款形式公布外，制定机关还可以通过公告栏、网站、杂志、广播、电视等形式公布规范性文件。
　　规范性文件有效期内废止文件的决定或者有效期届满继续实施规范性文件的决定按照前款规定发布。


　　第二十二条　市及县（市）、区政府部门提请本级政府办公厅（室）在政府公报发布部门规范性文件应当提交以下材料：
　　（一）本级政府法制机构的审查意见；
　　（二）规范性文件正式文本及电子文本。


　　第二十三条　规范性文件应当自发布之日起30日以后施行，但因重大公共利益的需要或者发布后不立即施行将妨碍规范性文件施行的，可以自发布之日起施行。

第四章　备案与监督





　　第二十四条　市及各县（市）、区政府制定的规范性文件应当自发布之日起30日内由本级政府法制机构向上一级政府报送备案（径送政府法制机构），并提交以下材料：
　　（一）备案报告；
　　（二）规范性文件的正式纸制文本（附电子文本）；
　　（三）制定规范性文件的说明。


　　第二十五条　政府部门制定规范性文件，应当自文件正式发布之日起30日内向本级政府报送备案（径送政府法制机构），并提交备案报告和规范性文件正式纸制文本（附电子文本）。


　　第二十六条　按照第十七条规定制定的规范性文件，应当自文件正式发布之日起5个工作日内向本级政府报送备案（径送政府法制机构），并提交备案报告和规范性文件正式纸制文本（附电子文本）。


　　第二十七条　报送规范性文件备案，符合本规定第二十四条、第二十五条、第二十六条规定的，政府法制机构予以备案登记；不符合第二十四条、第二十五条、第二十六条规定的，通知制定机关补充报送符合规定后，予以备案登记；不属于规范性文件的不予登记，并向制定机关说明。
　　经备案登记的规范性文件，由政府法制机构定期公布目录。


　　第二十八条　政府法制机构应当对报送备案的部门规范性文件进行核查，对下级政府规范性文件进行合法性审查。
　　经核审发现报送备案的部门规范性文件与政府法制机构原审查意见不一致的，或下级政府制定的政府规范性文件内容不符合本规定第五条、第六条、第七条规定的，政府法制机构可以建议制定机关予以修改、撤销或者提出处理意见报本级政府决定。
　　制定机关应当在接到前款规定的处理意见之日起20日内，将处理情况报政府法制机构。


　　第二十九条　违反本规定制定的规范性文件无效。政府法制机构可以提请本级人民政府撤销该文件，并在公开发布该文件的载体上公告。


　　第三十条　违反本规定制定规范性文件情节严重，产生严重不良后果和负面影响的，政府法制机构可以建议有关部门依法追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。


　　第三十一条　制定机关发布的规范性文件未按本规定报送备案的，或者不执行备案审查处理意见的，由接受备案的政府法制机构通知制定机关限期改正；逾期不改正的，给予通报批评，并建议有关部门追究其主要负责人和直接责任人的行政责任。


　　第三十二条　国家机关、社会团体、企业事业组织、公民认为规范性文件与法律、法规、规章或者上级规范性文件相抵触的，可以按照下列规定办理：
　　（一）对于政府规范性文件可以向制定机关或者上一级政府法制机构提出书面意见；
　　（二）对于部门规范性文件可以向制定机关或者同级人民政府法制机构提出书面意见。
　　制定机关或者政府法制机构应当对国家机关、社会团体、企业事业组织、公民提出异议的规范性文件进行审查，并予以答复。

第五章　附则




　　第三十三条　行政机关应当经常对规范性文件进行清理，发现与法律、法规、规章和国家有关方针政策规定不一致的，应当及时修改或废止。
　　行政机关修改、废止规范性文件，按照本规定执行。


　　第三十四条　各县（市）、区政府可以依据本规定制定本行政区域的具体实施办法。


　　第三十五条　本规定自2008年1月1日起施行。市政府2004年9月14日发布的《济南市规范性文件管理规定》同时废止。行政机关在本规定施行前制发的规范性文件，应当依照本规定于2007年底前清理完毕，并将清理结果向社会公布。

　　【案情简介】
　　2012年5月14日，某歌厅李老板前往另一歌厅，因自己开办歌厅的领班跳槽去往这家歌厅，两家歌厅之间没有谈成，李老板开车堵住王老板歌厅的大门，后经公安出警疏散，第二天李老板派手下刘某再次去找王老板，王老板怕出事，便买了六根棒球棒准备自卫，刘某到歌厅后，被王老板歌厅的服务生持棒殴打成轻伤，刘某的同伙前往歌厅，将歌厅的五个服务生打成轻微伤，当晚警方
将所有参与打斗的双方控制起来。检方将王某及其六名服务生以聚众斗殴罪提起诉讼，将刘某及同伙以寻衅滋事罪起诉诉讼。
【罪名之争】
王某及其服务生委托的辩护律师经过认真分析，并会见查阅全案证据后，认为王某的行为不构成聚众斗殴犯罪，检方起诉的罪名有误。
起诉书指控王某构成聚众斗殴罪的证据不足，不能认定王某构成刑事犯罪：
经2012年11月15日及12月13日两次庭审，公诉方就其指控“聚众斗殴罪”，首次庭审提供了七被告人的七份供述作为主要证据；第二次庭审提供七被告人二十一份供述为补充证据，全案证据构成以被告人供述为重点。公诉方不能提供证明犯罪构成主观方面的证据；不能提供王某系首要分子的证据；不能提供王某明知严重危害公共秩序的证据；不能提供证据证明王某具有组织、策划、指挥、领导犯罪且希望危害结果发生的主观动机；不能证明王某具有报复、争霸一方、寻求刺激、公然藐视国家法律和社会公德的证据。
【法理辩析】
一、事实认定离不开法律规范，“聚众斗殴罪”的法律特征与本案客观事实情况对比判断，公诉升格为“聚众斗殴罪”的问题在于客观归罪，脱离“主客观相一致”的定罪处刑原则：
《刑法》第二百九十二条、第九十七条规定，正确认定聚众斗殴罪及首要分子，必须具备以下法律特征：
1、要有拉帮结伙、聚众斗殴故意互相殴斗的行为；
【司法实践】最高人民法院指南规定，要严格掌握聚众斗殴行为的定罪标准，防止把一些情节轻微危害不大的行为以聚众斗殴犯罪论处。
【本案情况】起诉指控不能证明本案被告人为聚众斗殴而拉帮结伙。
2、聚众斗殴通常表现为报复他人、争霸一方或者其他不正当动机而成帮结伙地斗殴，往往造成严重后果。
【司法指南】对于因民事纠纷引发的互相斗殴甚至结伙械斗、规模不大、危害不严重的，不宜以聚众斗殴罪处理，构成其他罪的以其他罪处理。
【本案事实】因民事争议引起的殴打，规模不大，危害不大，不宜按聚众斗殴罪处理。
3、“聚众”是指为实施斗殴而聚集三人以上的行为。
【聚众特征】为斗殴而聚众，应当区别王老板位员工因维护王老板位利益，集体应对外来风险的情形。
【本案特性】被告人均系同一王老板位的员工，不能据此就对号入座为“聚众”，被告人王某没有预谋聚众斗殴，第二至第七被告人否认王某有过聚众斗殴的预谋或安排，公诉指控缺乏组织、指挥、策划的证据，不能认定聚众斗殴。
4、“斗殴”必然是本方与对方相互之间共同行为，应同罪同罚，不可同样的情况不同对待。
【认定斗殴】参与双方均有互殴的故意；如果没有互殴行为的，不以聚众斗殴罪论处，构成其他罪的，以其他罪论处。
【本案情况】只有第二至第七告殴打刘某某，刘某某没有互殴，与“聚众斗殴罪”的法律特征明显不符。配套司法解释规定要求，应当注意区分“聚众斗殴”与“共同伤害”的界限，对于一方有明显伤害故意的，直接以故意伤害处理，公诉方起诉的事实符合共同伤害的犯罪特征。
5、聚众斗殴罪的客观要件表明，不仅要有“聚众”行为，而且要有“斗殴”行为。
【司法实践】特别强调要注意区分“聚众斗殴罪”与“共同伤害罪”之间的界限，公诉方的起诉是简王老板地将多人共同实施的伤害行为错误地认定为“聚众斗殴”。
【本案事实】既无聚众行为，也无斗殴行为，系员工自主行为，仅是共同伤害李某。
6、起诉错误判断了“公共秩序”受到严重危害，无证据证明公共秩序受损，聚众斗殴犯罪的客体不存在受到侵害后果：
【法律要件】聚众斗殴罪的“客体要件”是公共秩序受到危害；“公共秩序”指人们在社会公共生活中遵守的准则，不应简王老板地理解为公共场所的秩序。司法实践中聚众斗殴行为较多地发生在公共场所，但其侵犯的主要不是特定的个人或者特定的公私财物，而且由于行为人公然藐视法纪和社会公德，公然向社会挑战，破坏公共秩序。掌握社会“公共秩序”严重混乱程度的标准是“生活、工作、学习、教育、科研等秩序”遭到破坏，造成学校停课、商店、厂矿停业、交通严重阻塞等公共秩序严重混乱。
【本案情况】案发在被告人歌厅内部四楼，针对的是特定的刘某某本人，未造成诸如停产、停业、阻塞交通、危害公众利益等公共秩序的混乱。不能仅凭“持械、多人或有轻伤”等部分客观事实就认定“持械聚众斗殴罪”。
二、 准确定性本案，须分清两个界限：
1、必须分清“聚众斗殴罪”与“群众中因民事纠纷而互相斗殴或者结伙械斗”的界限：主要表现在后者不具有流氓罪的动机、目的，不是流氓活动；在群众中互相斗殴或械斗中犯故意伤害的（包括轻伤、重伤），本质上后者事出有因，不具有争霸一方、报复他人、寻求刺激等犯罪动机，其行为没有对社会公共秩序构成威胁。本案是两家歌厅之间因“领班”跳槽引起的民事争议，因此，不能以聚众斗殴罪定性。
2、必须分清“聚众斗殴罪”与“故意伤害罪”的界限：
两罪的根本标志在于犯罪动机的不同，“聚众斗殴”中的伤害行为表现为称王称霸、充英雄好汉而惹事生非，报有与对方争高低的主观愿望；“故意伤害罪”中的伤害行为，事先具有明确的伤害对象，临时起意伤害也往往是因为双方发生纠纷的原因明显在对方一边，本案的情况符合共同故意伤害的构成要件。
三 、正确定性本案为共同故意伤害的法律依据：
1、《最高人民法院 最高人民检察院关于当前办理流氓案件中具体应用法律的若干问题的解答》怎样认定流氓罪？答：“聚众斗殴”一般是指出于私仇、争霸或者其他流氓动机而成帮结伙地斗殴，往往造成严重后果。“聚众斗殴罪”源于七九刑法第一百六十条“流氓罪”分离，虽然罪名有所更新，但两者具有沿革、承继关系。
2、最高法、最高检关于“怎样区分流氓罪和与其相近似的其他犯罪的界限？”强调，因民事纠纷而互相斗殴甚至结伙械斗，不应按流氓罪处理。其中犯故意伤害罪（包括轻伤、重伤）或故意毁坏公私财物等罪的，是什么罪就定什么罪。
3、《关于怎样认定和处理流氓集团的意见》第三部分 认定流氓集团应当注意区分的界限（四）群众之间因某些纠纷而引起多人互殴的，不构成流氓罪。
4、最高人民法院关于执行《中华人民共和国刑事诉讼法》若干问题的解释第一百七十六条规定：案件事实清楚，证据确实、充分，依据法律认定被告人无罪的，应当判决宣告被告人无罪；证据不足，不能认定被告人有罪的，应当以证据不足，指控的犯罪不能成立，判决宣告被告人无罪；起诉指控的事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名与人民法院审理认定的罪名不一致的，应当作出有罪判决；案件事实部分清楚，证据确实、充分的，应当依法作出有罪或者无罪的判决；事实不清，证据不足部分，依法不予认定；第一百一十六条：人民法院对人民检察院提起的公诉案件审查以下内容：起诉书指控的被告人的身份、实施犯罪的时间、地点、手段、犯罪事实、危害后果和罪名以及其他可能影响定罪量刑的情节等是否明确；侦查、起诉程序的各种法律手续和诉讼文书复印件是否完备；同种类多个证据中被确定为主要证据的；如果某一种类证据中只有一个证据，该证据即为主要证据。公诉方提供了二十份“到案说明”存在问题，应当提供经被告人签名确认的《刑事拘留决定》及《批捕决定》，据此查实到案时间。
四、依据《刑事诉讼法》第四十六条规定，对一切案件的判决都要重证据，重调查研究，不轻信口供。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚：
2012年5月15日“二告服务生1”供述：事发因张某；王某没有指示；看别人拿自己就拿；拿棒子是不想让“刘某某”上来找王老板总；2012年5月28日“三告服务生2”供述：纠纷因张某而起、门卫用对讲机喊昨天闹事的人又来了、没人让我拿棒子，我看到别人拿我就拿了，就是想吓唬刘某某；2012年5月15日“四告服务生3”供述：因张某引起两家歌厅的矛盾、五告服务生4说别吃亏、听门卫在门口喊、我们在大厅的人都跑到音控室拿了棒子、怕来人闹事防身用、没人让拿；2012年5月15日“六告服务生5”供述：我是负责管理服务员的经理、听到门卫喊有人上来了、没有人说让拿棒子、拿棒子是自我防范，我听对讲机里门卫说“有人上来了，注意点”；2012年5月15日“五告服务生4”供述：我是歌厅法人、出资三十万，两家歌厅产生矛盾、服务生用对讲机喊刘某某上楼了、我让服务生把刘某某推走；2012年5月15日“门卫”供述：用对讲机告诉楼上的人注意点；2012年6月6日“刘某某”供述：打架是因为歌厅小姐，我和王老板不认识，没有矛盾；2012年6月1日张某供述：矛盾因我而起、刘某某是歌厅看场子的；2012年5月15日“王某”供述：说让大家准备好的意见是防止吃亏；怎么打我没看见。
从上述各被告人之间的供述查知：关于是否“聚众”“斗殴”行为，均无明确证言，各被告人供述没有关于王某指使、授意、组织、策划、指挥等事实，各被告人的供述之间相互印证之处是两家歌厅之间因张某产生民事纠纷。
被告人供述和辩解、被害人陈述的内容中，主要情节明显不一致，足以影响聚众斗殴定性定罪，公诉人对王某的供述使用猜测、评论、推断的眼光看待，没有充分认识本意。
六、起诉方关于“默示授意”的提法系主观推断，与司法实践及最高法相关司法解释规定认定聚众斗殴的法律特点不符。
中国检察出版社2011年8月份出版的侦查监督业务指导众书第8个案例，选的是北京高检对类似本案的聚众斗殴罪的法理分析，缺乏主观要件的，不构成聚众斗殴罪。依据刑事司法实践，对于相同或类似的案件，在法理上不能作出过于悬殊的认定，否则就是罪刑不相当。北京市高级检察院案例指导认为：众当事人的主观和事件发展过程具体表现来看，其并不具有聚众斗殴的主观故意。聚众斗殴犯罪不仅要看行为人所实施的行为，还要具体分析行为人的主观动机和犯罪动机，以避免客观归罪的现象发生。《刑法》第二百九十二条对聚众斗殴罪采简王老板罪状的方式加以规定，导致司法实践中对本罪的处理做法不一，不具有可操作性，在立法机关、司法部门未做出明确指导意见时，根据现行司法实践中的合理经验，定罪处刑应慎重处理，严格依据证据裁判原则，坚持世界各国通用的疑罪必须“从有利于被告人”的角度裁判的核心价值。辩护律师张生贵13240422999